AFO na Pandemia – Parte V: Alterações no art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal

Olá amigos!

Vou continuar a série de artigos bem diretos relacionando AFO com a pandemia.

A Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19), alterou a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), e deu outras providências. O nosso foco será as alterações na LRF. Especificamente, nesse artigo, trataremos do art. 65. No artigo anterior tratamos do art, 21. Para quem não leu, clique aqui.

Assim como no art. 21, o ponto positivo é que se trata basicamente de inclusões no art. 65. De certa forma, ajuda muito a quem já está estudando, pois não precisa desconsiderar quase nada do que já aprendeu; e sim aprender mais detalhes.

É importante entender que as alterações da LRF não se aplicam apenas a essa calamidade pública que estamos vivendo. Aplica-se a todas as próximas (toc, toc, batendo na madeira para que não aconteça novamente).

Um desastre corresponde a um resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais. Precisamos desse conceito para entender o estado de calamidade pública e a situação de emergência.
O estado de calamidade pública corresponde a uma situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido. A diferença entre situação de emergência e calamidade pública está na intensidade: a situação de emergência corresponde a uma situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.
O art. 65 da LRF trata de calamidade pública.

Vamos começar com a parte do art. 65 que não mudou nada:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9º.

Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos estados e municípios; enquanto perdurar a situação, serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 (apuração das despesas com pessoal), 31 (apuração da dívida consolidada) e 70 (prazo exaurido, não interessa mais pra gente). Ainda, serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho

Vamos agora para a parte do art. 65 que foi excluída:

Art. 65. (…)
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

A partir da alteração, o art. 65 passa a tratar apenas de calamidade pública. Tal artigo não rege mais assuntos relacionados a estado de defesa ou estado de sítio.

Continuando no art. 65 da LRF, vamos tratar dos acréscimos.

Art. 65. (…)
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
I – serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:
a) contratação e aditamento de operações de crédito;
b) concessão de garantias;
c) contratação entre entes da Federação; e
d) recebimento de transferências voluntárias;
(…)

Para todos os entes, no caso de calamidade pública, são dispensados limites, condições e restrições para:
_ contratação e aditamento de operações de crédito e concessão de garantias: vários artigos da LRF e de Resoluções do Senado Federal regulam o tema. Haverá a dispensa de obedecer a tais regras no caso de calamidade pública.
_ contratação entre entes da federação: algo vedado como regra geral pelo art. 35 da LRF, passa a ser permitido em caso de calamidade pública.
_ recebimento de transferências voluntárias: as diversas regras da LRF previstas no art. 25 também passam a ser dispensadas em situação de calamidade pública.

Art. 65. (…)
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
(…)
II – serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública;

Assim, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes do:

Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.
(…)

De acordo com Nascimento e Debus (2002), ao discorrerem sobre a vedação à realização de operações de crédito entre entes da Federação prevista na LRF, “tende a encerrar-se um longo capítulo em que a União seguidamente refinanciou dívidas de Estados e Municípios, assumiu dívidas de Estados recém-criados, bem como de órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central.
Por outro lado, em caso de calamidade pública,tais vedações explicadas do art. 35 estarão afastadas.

Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I – captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º do art. 150 da Constituição;
II – recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;
III – assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;
IV – assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Note que o art. 37 equipara diversos mecanismos a operações de crédito e também os proíbe, a fim de evitar que sejam utilizados para burlar as vedações.
O inciso I veda antecipações de receitas antes da ocorrência do fato gerador do tributo ou contribuição. Ainda, faz referência ao § 7º do art. 150 da CF/1988, o qual dispõe que a lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido.
O inciso II veda antecipações de receitas das empresas estatais, excetuando, na forma da legislação, os lucros e dividendos.
Já os incisos III e IV vedam a assunção de compromissos de quaisquer formas com fornecedores, excetuando as empresas estatais dependentes; e de obrigação sem autorização orçamentária, ainda que para pagamento posterior.
Por outro lado, em caso de calamidade pública, todas as vedações explicadas do art. 37 estarão afastadas.

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo Único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

O art. 42 veda ao Poder ou órgão nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Assim, é possível contrair obrigação de despesa para ser paga no mandato subsequente, desde que haja suficiente disponibilidade de caixa para o pagamento das parcelas no exercício seguinte.
Por outro lado, em caso de calamidade pública,tais vedações explicadas do art. 42 estarão afastadas.

Art. 8º (…)
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Pode-se dizer que um recurso vinculado é aquele que possui destinação obrigatória a determinada despesa. A LRF dispõe que tais recursos não perdem o caráter vinculativo ainda que o exercício financeiro em que ocorreu a entrada da receita tenha terminado. Logo, se é recurso vinculado, permanecerá vinculado ainda que em exercício financeiro diferente daquele em que ocorrer o ingresso. Por outro lado, em caso de calamidade pública, tais vedações explicadas do parágrafo único do art. 8º estarão afastadas, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública.

Art. 65. (…)
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
(…)
III – serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública. 

Em caso de calamidade pública, serão afastadas as condições e as vedações previstas a seguir:

• A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita (art. 14): deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições : Demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO; Estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Nesse caso, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas citadas. Assim, serão afastadas as condições e as vedações previstas no art. 14 da LRF, desde que o incentivo ou benefício sejam destinados ao combate à calamidade pública.
  
• As exigências de acompanhamento, para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa (art. 16): estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, e declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO. Assim, serão afastadas as condições e as vedações previstas no art. 16 da LRF, desde que a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.
  
• As exigências para a criação das despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 17). São elas: atos que criarem as despesas ou as aumentarem deverão ser instruídos com estimativas do impacto orçamentário-financeiro, no exercício que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; demonstração da origem dos recursos para seu custeio; comprovação de que a criação ou o aumento da despesa não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo de metas fiscais da LDO; compensação dos seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. Assim, serão afastadas as condições e as vedações previstas no art. 17 da LRF, desde que a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública. 

Art. 65. (…)
§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública:
I – aplicar-se-á exclusivamente:
a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;
b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;
II – não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.

Esse dispositivo deixa claro que as exceções previstas na LRF no estado de calamidade pública sofrem restrições de tempo e de localização, ou seja, só se aplicam onde for reconhecido o estado de calamidade e apenas enquanto perdurar o estado de calamidade. Além disso, aplicam-se exclusivamente aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo de calamidade pública; ou seja, não é pra qualquer despesa.
Finalmente, apesar de todas as exceções, todas disposições relativas a transparência, controle e fiscalização devem ser respeitadas. Na LRF, trata-se do Cap. IX – DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO, que abrange os artigos 48 a 59.

Art. 65. (…)
§ 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.

No caso de aditamento (complemento, acréscimo) de operações de crédito garantidas pela União (em que a união é “fiadora”) com amparo nas exceções previstas no estado de calamidade pública, a garantia (“fiança”) será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia (“garantia do fiador contra o afiançado”) vigentes.

Exemplos de como o art. 65 da LRF já foi cobrado em prova:

1) (FGV – Procurador – ALERJ – 2017) Em um certo Município, foi instituído o estado de calamidade pública. De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101/2000), para que o Município possa fruir os benefícios de suspensão temporária da contagem dos prazos de controle para adequação e recondução das despesas de pessoal e dos limites do endividamento, bem como do atingimento das metas de resultados fiscais e da utilização do mecanismo da limitação de empenho, é necessário que:
a) o Poder Executivo municipal, por meio de Decreto, institua o estado de calamidade pública enquanto perdurar a situação que lhe deu ensejo;
b) o Poder Executivo estadual, por meio de Decreto, institua o estado de calamidade pública enquanto perdurar a situação que lhe deu ensejo;
c) o Poder Executivo estadual, por meio de Medida Provisória, diante dos requisitos de relevância e urgência, institua o estado de calamidade pública, enquanto perdurar a situação que lhe deu ensejo;
d) o Poder Legislativo municipal reconheça a ocorrência de calamidade pública, enquanto perdurar a situação que lhe deu ensejo;
e) o Poder Legislativo estadual reconheça a ocorrência de calamidade pública, enquanto perdurar a situação que lhe deu ensejo.

Na LRF:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 (apuração das despesas com pessoal) , 31 (apuração da dívida consolidada) e 70 (prazo exaurido);
II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9º.

Resposta: Letra E

2) (AOCP – Agente de Defesa Civil – Pref. de Marilena/PR – 2016) Situação de alteração intensa e grave das condições de normalidade de um determinado município, estado ou região, decretada em razão de desastre, comprometendo substancialmente sua capacidade de resposta. O enunciado refere-se
A) ao estado da calamidade pública.
B) à situação de emergência.
C) à situação de urgência
D) ao estado de sítio.
E) ao estado de acidente

O estado de calamidade pública corresponde a uma situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.
Resposta: Letra A

3) (FCC – Analista de Controle – Jurídica – TCE/PR – 2011) Em âmbito estadual, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pela Assembleia Legislativa, enquanto perdurar a situação, será adotada, dentre várias, a seguinte medida:
a) limitação de empenhos, como forma de realocar recursos para custear despesas extraordinárias.
b) recondução aos limites da despesa total com pessoal, reduzindo-se o prazo para atingimento da meta a um quadrimestre, obrigatoriamente.
c) recondução aos limites da dívida consolidada no prazo reduzido de um quadrimestre, obrigatoriamente.
d) instituição de empréstimo público compulsório para fazer frente à despesa extraordinária.
e) dispensa do atingimento dos resultados fiscais.

Na LRF:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 (apuração das despesas com pessoal) , 31 (apuração da dívida consolidada) e 70 (prazo exaurido);
II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9º.

Resposta: Letra E

4) (UNIVERSA – Administrador – UNIFESP – 2008) Ainda se tratando de despesas públicas, marque a assertiva correta.
A) A contagem de prazo para enquadramento nos limites da despesa será suspensa na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios.
B) Se a despesa total com pessoal ultrapassar o limite da despesa, ficará o Poder ou órgão obrigado, no prazo de dois quadrimestres, a eliminar o percentual excedente, observando que pelo menos dois terços do excesso deverá ser reduzido no primeiro quadrimestre.
C) Caso se esgote o prazo para a redução da despesa, sem que seja atingido o limite, ficarão suspensas as transferências voluntárias ao ente (União, Estados, Municípios e o Distrito Federal), sem exceções.
D) Haverá duplicação de prazo para enquadramento nos limites da despesa nos casos de estado de defesa e de sítio, decretados na forma da Constituição.

Na LRF:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 (apuração das despesas com pessoal) , 31 (apuração da dívida consolidada) e 70 (prazo exaurido);
(…)

Resposta: Letra A

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Sérgio Mendes

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