Resumo do PDRAE parte 1 – conheça os detalhes!

Olá, pessoal! Tudo bem? Avançando com os nossos Guias Definitivos de Administração Geral e Pública, apresentamos o nosso resumo do PDRAE parte 1. Trata-se de um assunto extremamente cobrado em Administração Pública. Dada a extensão do assunto, o resumo será dividido em duas partes.

O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) foi elaborado em 1995 por Bresser-Pereira, então ministro do extinto “Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare)”.

Em sua apresentação, o documento traz uma breve contextualização do cenário à época, com críticas a modelos desenvolvimentistas de Estado, bem como à lentidão e ineficiência da burocracia. Propunha o fortalecimento do Estado, focando em sua ação reguladora.

O PDRAE aponta, ainda, a dificuldade do Estado “processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas” como a causa de problemas econômicos, seja em países desenvolvidos, seja em países subdesenvolvidos.

Nesse ponto, o PDRAE afirma que houve uma resposta equivocada à crise de Estado dos anos 80, simplesmente ignorando-a. Considera da mesma forma a resposta neoliberal, com sua filosofia de Estado mínimo. Prega que a resposta correta seria uma reforma de Estado que resgatasse sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.

Para isso, o Plano considerava fundamental:

• o ajuste fiscal duradouro;
• as reformas econômicas orientadas para o mercado, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica;
• a reforma da previdência social;
• a inovação dos instrumentos de política social; e
• a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

Cabe aqui ressaltar que o Plano considerava que o governo brasileiro não carecia de “governabilidade”, pois havia legitimidade democrática. Enfrentava, entretanto, um problema de governança, pela ineficiência em implementar políticas públicas.

Sigamos com o nosso resumo do PDRAE parte 1.

Formas de Administração Pública e breve histórico no PDRAE

O PDRAE traz um breve histórico sobre a situação da Administração Pública no país, buscando situar o leitor e embasar suas propostas. Primeiramente, identifica-se a Administração Pública Patrimonialista, em que o Estado era tido como extensão do poder do soberano, caracterizada por alta corrupção e nepotismo.

Esta situação foi predominante até a década de 1930, na era Vargas, em que emerge a Administração Pública Burocrática no país. Mais precisamente, o documento estabelece como parâmetro o ano de 1936, ano em que foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, conhecido como o marco de implementação de uma Administração Burocrática Weberiana no país.

Cabe ressaltar que o patrimonialismo não foi completamente abolido com a reforma do DASP. Com efeito, apesar de o DASP ter criado mecanismos que retratam a impessoalidade, profissionalização e especialização inerentes à burocracia, tais como o concurso público e o treinamento, persistiam práticas patrimonialistas.

É importante, ainda, destacar outras características do modelo burocrático, tais como: controles a priori; a previsibilidade do funcionamento; hierarquia rígida; normas e regulamentos rígidos e por escrito; padronização de rotinas. Não as confunda com as disfunções da burocracia, dentre as quais podem ser destacados o apego exagerado a normas, bem como a falta de flexibilidade.

Seguindo com o nosso resumo do PDRAE parte 1, o documento apresenta os primeiros passos rumo a uma Administração Gerencial:

• o Decreto-Lei 220/1967 (com grande ênfase na descentralização);
• a criação, nos anos 1970, da “SEMOR” – Secretaria de Modernização;
• a criação, nos anos 1980, do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização.

Após tais iniciativas, o Plano considera que houve um “retrocesso burocrático” através da Constituição de 1988. Isso em decorrência de ter havido certo “enrijecimento” em determinadas regras, tais como normas relativas aos servidores e em entidades da Administração Indireta (notadamente Fundações Públicas e Autarquias).

Diagnóstico do PDRAE

O PDRAE apresenta também um diagnóstico sobre a situação da gestão pública do país no momento em que foi escrito. Conforme o documento, “como resultado do retrocesso burocrático de 1988 houve um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos”.

Importante frisar que o aumento de gastos com pessoal foi maior nos estados e municípios do que no governo federal propriamente dito. Na União havia um aumento do número de inativos em relação aos ativos. Dito isso, considerava-se não haver excesso nos quadros da União, havendo apenas desequilíbrio quantitativo entre determinadas áreas.

Nesse sentido, o PDRAE aponta, para a Dimensão Institucional-Legal, problemas como: estruturas obsoletas, pesadas e hierarquizadas, pouco dinâmicas e excessivamente caras; crença arraigada na cultura política brasileira de que cabe à União promover diretamente o desenvolvimento social do país, em detrimento dos municípios; falta de transparência administrativa, o que inibe o controle social.

Já para os Recursos Humanos, o PDRAE apresenta os seguintes desafios: ausência de uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado; realização de concursos públicos mediante avaliação periódica da necessidade de quadros; poucos instrumentos de incentivos positivos para o desempenho dos servidores.

Por fim, para a Dimensão Cultural e para a Dimensão-Gestão, é apresentado o seguinte diagnóstico: repensar o sistema de motivação dos servidores (para além da expectativa de se ocupar um cargo em comissão); profissionalização do serviço público e motivação negativa (demissão por insuficiência de desempenho). Além disso, preconiza a criação de mecanismos de controle social.

Em suma, o diagnóstico atacava o excesso de burocracia e pregava a flexibilidade da Administração Gerencial. Isso é fundamental para a compreensão deste tópico do resumo do PDRAE parte 1.

O aparelho do Estado e as formas de propriedade

Chegamos ao tópico do nosso resumo do PDRAE parte 1 que possui maior incidência em provas de concurso. O PDRAE apresenta quatro setores de Estado, divididos da seguinte forma:

• NÚCLEO ESTRATÉGICO. É governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. Compreende o Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e, no Poder Executivo, o Presidente da República, os ministros, bem como seus auxiliares e assessores diretos. Possui forma de propriedade estatal e gestão que mescla a burocrática e a gerencial, com foco em efetividade.
• ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. Aqui se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Possui forma de propriedade estatal, gestão gerencial e prima pela eficiência.
• SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Trata-se do setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Aqui, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. Possui forma de propriedade pública não-estatal, gestão gerencial e foco na eficiência.
• PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Setor onde atuam as empresas. São as atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado, tais como as do setor de infraestrutura. São atividades às quais falte capital privado para investimento, e/ou monopolistas. Tem por regra a propriedade privada, gestão gerencial e foco na eficiência.

Conclusão

Chegamos ao fim do resumo do PDRAE parte 1. Para encerrar, é necessário apresentar dois conceitos importantíssimos no Plano, e que são muito explorados em prova.

O primeiro é o conceito de publicização, que é a transferência dos serviços não-exclusivos do Estado do setor estatal para o público não-estatal, por meio das “organizações sociais” (entidades sem fins lucrativos).

Já o conceito de privatização no âmbito do PDRAE consiste em um objetivo no setor de produção de bens e serviços para o mercado, através do Conselho de Desestatização.

Por fim, cabe relembrar que este resumo não substitui o material teórico, a leitura do PDRAE na íntegra e a resolução de muitas questões sobre o tema.

Abraços e bons estudos!

Paulo Alvarenga

Referências:

PDRAE – Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (Brasília, 1995).

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