Informativo STF 1197 Comentado

DOWNLOAD do PDF

1.          Responsabilidade civil do Estado em manifestação

Destaque

É objetiva a responsabilidade do Estado por danos diretamente causados por policiais durante manifestação, cabendo ao ente público comprovar eventual excludente. Não se presume culpa exclusiva da vítima pelo simples fato de ela estar presente no protesto.

RE 1.467.145/PR, Rel. Min. Flávio Dino, Plenário, julgamento finalizado em 29/10/2025.

Conteúdo-Base

???? CF, art. 37 §6º (responsabilidade objetiva); CF, art. 5º XVI (direito de reunião); CC, art. 935; LINDB, arts. 20–22; Lei 13.675/2018, art. 4º IX.

???? A responsabilidade civil do Estado em ações policiais segue a teoria do risco administrativo: basta dano + nexo causal → o Estado só se exime com prova de culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior ou fato de terceiro.

???? O exercício do direito fundamental de reunião não gera presunção de risco assumido, tampouco permite imputar à vítima parte de culpa pela mera presença no local.

???? O STF reiterou o Tema 1055 (RG): danos decorrentes de ação policial em manifestações são responsabilidade objetiva, exigindo demonstração estatal das excludentes.

???? Improcede a tese de que manifestantes compõem “grupo de risco” que justificaria mitigação de responsabilidade estatal → cria indevidamente uma presunção contra a vítima (“ônus de provar que era terceiro inocente”), invertendo o regime constitucional de responsabilidade.

Discussão e Tese

???? O STF analisou IRDR do TJ-PR que impunha ao autor o ônus de provar que era “terceiro inocente”.

⚖️ O Tribunal declarou inconstitucional essa tese, reafirmando o Tema 1055 da repercussão geral: o Estado responde por danos causados por ação policial durante manifestações, salvo excludentes comprovadas.

Como será Cobrado em Prova

???? O Estado responde objetivamente por danos causados por policiais durante manifestações, cabendo-lhe demonstrar eventual excludente.

✅ Correto. Esse foi o entendimento reafirmado no RE 1.467.145/PR.

Versão Esquematizada

???? Responsabilidade estatal em protestos

???? CF 37 §6º → responsabilidade objetiva por ação policial. ???? Manifestante não sofre presunção de culpa por estar na rua. ???? Estado só se exonera com prova de excludentes (culpa exclusiva, caso fortuito, fato de terceiro). ???? Tema 1055 RG reafirmado: dano + nexo → dever de indenizar.

Inteiro Teor

     É inconstitucional — por violar o princípio da responsabilidade objetiva do Estado (CF/1988, art. 37, § 6º) e restringir indevidamente o direito fundamental de reunião (CF/1988, art. 5º, XVI) — a tese que condiciona a responsabilização do ente público por danos causados durante manifestações populares à comprovação, pela vítima, de que não estava envolvida na manifestação ou operação policial.

 Conforme jurisprudência desta Corte (1), a responsabilidade civil estatal, em situações de danos decorrentes de atuação policial em manifestações, é objetiva e fundamentada na teoria do risco administrativo, cabendo ao ente público demonstrar, em cada caso concreto, a ocorrência de excludentes, como culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro ou caso fortuito/força maior.

Nesse contexto, o Estado deve prevenir atos de violência e preservar a integridade física de todas as pessoas presentes, sejam elas manifestantes ou não, ao passo que o descumprimento desse encargo enseja, como regra geral, sua responsabilidade objetiva.

Na espécie, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, no julgamento de Incidente de Resolução de Demanda Repetitiva (IRDR), fixou tese que impunha à vítima o ônus de provar que era terceiro inocente, afastando a responsabilização estatal pelo simples fato de a pessoa estar presente na manifestação. Esse entendimento contraria a orientação firmada pelo STF no Tema 1.055 da repercussão geral, segundo a qual não se presume a culpa exclusiva da vítima pelo mero comparecimento ao evento.

O uso da força estatal é legítimo quando for proporcional, necessário e progressivo (Lei nº 13.675/2018, art. 4º, IX). Além disso, os direitos de reunião, expressão e manifestação do pensamento são garantias constitucionais que não podem ser restringidas por condicionantes não previstas na Constituição, sendo importante destacar, ainda, que a responsabilidade civil é independente da responsabilidade criminal (CC/2002, art. 935).

Com base nesse e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, deu provimento ao recurso para reformar o acórdão recorrido, e fixou a tese anteriormente citada.

(1) Precedentes citados: RE 1.209.429 (Tema 1.055 RG) e RE 113.587.

2.        Consignação em folha e competência da União

Destaque

É inconstitucional lei estadual que permite cancelamento, a pedido por servidor público civil ou militar, de consignações em folha relativas a empréstimos, sem anuência da entidade consignatária se estiver em liquidação extrajudicial, por invadir competência privativa da União sobre direito civil e política de crédito.

ADI 5.022/RO, Rel. Min. Nunes Marques, Plenário, julgamento finalizado em 4/11/2025.

Conteúdo-Base

???? CF, art. 22 I (direito civil); art. 22 VII (política de crédito); art. 21 VIII (sistema financeiro nacional); Lei 4.595/1964; LC 109 e 110 (liquidação extrajudicial).

???? Relações contratuais de crédito, empréstimo consignado e os efeitos da liquidação extrajudicial de instituição financeira pertencem à regulação nacional uniforme.

???? A lei estadual interferia em contratos bancários privados, permitindo o cancelamento unilateral do desconto em folha sem anuência da entidade consignatária em liquidação.

???? Essa interferência viola a política de crédito (CF 22 VII) e a disciplina federal do Sistema Financeiro Nacional (Lei 4.595/1964).

???? Também viola a separação de esferas regulatórias: estados não podem interferir em regimes jurídicos federais de liquidação extrajudicial, previstos na legislação bancária.

???? Precedentes correlatos (ADI 6.451, ADI 6.484, ADI 6.495, ADI 6.475) reafirmam que normas estaduais sobre consignações, contratos de mútuo ou crédito pessoal são inconstitucionais quando criam obrigações contratuais não previstas em lei federal.

Discussão e Tese

???? O STF avaliou se o estado poderia flexibilizar regras federais de crédito e liquidação.

⚖️ Concluiu que não: tais normas usurpam a competência federal e desestruturam o regime de consignações.

Como será Cobrado em Prova

???? Estados podem legislar sobre cancelamento de consignação em folha em caso de liquidação extrajudicial da instituição financeira.

❌ Errado. Direito civil e política de crédito são matérias de competência legislativa privativa da União.

Versão Esquematizada

???? Consignação em folha – competência legislativa

???? CF 22 I e VII → União legisla sobre direito civil e política de crédito. ???? Estados não podem alterar contratos de mútuo ou disciplinar efeitos da liquidação extrajudicial. ???? Cancelamento unilateral de consignação sem anuência da instituição credora → invasão da competência federal. ???? Precedentes em série (ADI 6.451, 6.475, 6.484, 6.495) reiteram a inconstitucionalidade de normas estaduais sobre consignações. ???? Resultado: lei estadual rondoniense declarada inconstitucional.

Inteiro Teor

     É inconstitucional — por usurpar a competência privativa da União para legislar sobre direito civil e política de crédito (CF/1988, art. 22, I e VII) — lei estadual que impõe o cancelamento, pedido por servidor público civil ou militar, das consignações em folha de pagamento relativas a empréstimos pessoais ou a financiamentos, dispensando a anuência da pessoa jurídica credora (entidade consignatária) que estiver sob o regime de liquidação extrajudicial.

Conforme jurisprudência desta Corte (1), os estados-membros e o Distrito Federal não podem editar normas disciplinando as relações contratuais nem a consignação de crédito por servidores públicos. Inclusive, a relevância das atividades desempenhadas pelas instituições financeiras públicas e privadas demanda coordenação centralizada das políticas de crédito e da regulação das operações de financiamento (2).

Na espécie, a lei estadual impugnada versa sobre matéria de direito civil, na medida em que procurou regular aspectos econômicos do contrato de empréstimo bancário. O cancelamento unilateral elimina a garantia do contrato de mútuo e interfere diretamente no pacto firmado entre o tomador do crédito e a entidade consignatária.

Além disso, a referida norma dispõe acerca de matérias disciplinadas na legislação federal, pertinentes ao direito civil e à política de crédito, pois interfere nas regras de recuperação de créditos junto a instituições financeiras em liquidação extrajudicial, bem como nas modalidades e no controle de operações creditícias.

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 717/2013 do Estado de Rondônia (3), que deu nova redação ao § 2º e acrescentou o § 3º ao art. 8º da Lei Complementar rondoniense nº 701/2013.

(1) Precedentes citados: ADI 6.475, ADI 6.451, ADI 6.495 e ADI 6.484.

(2) Precedente citado: ADI 1.357.

3.         Transição energética vs. contratos do setor elétrico

Destaque

É inconstitucional obrigar concessionárias do setor elétrico a aplicar percentuais mínimos de recursos em projetos determinados por lei estadual; são constitucionais apenas diretrizes gerais de política energética estadual.

ADI 7.332/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 4/11/2025.

Conteúdo-Base

???? CF, art. 21 XII b (competência da União para explorar e organizar o setor elétrico); art. 22 IV (competência privativa para legislar sobre energia); Lei 9.991/2000 (P&D e eficiência energética).

???? Estados não podem interferir na regulação federal dos contratos do setor elétrico — concessões, obrigações de P&D, investimentos vinculados.

???? A lei catarinense impôs investimento compulsório de 5% da margem líquida das distribuidoras em “transição energética justa”.

???? Isso viola a competência técnica da ANEEL, o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e o modelo de P&D da Lei 9.991/2000.

???? Entretanto, políticas estaduais ambientais programáticas, sem imposições concretas sobre concessionárias, são constitucionais (autonomia federativa para planejar políticas públicas).

???? Resultado: diretrizes gerais → válidas; imposição de percentual obrigatório → inconstitucional.

Discussão e Tese

???? O STF avaliou se o estado poderia obrigar empresas reguladas pela União a investir percentual mínimo de P&D.

⚖️ Afastou a imposição, mas manteve a política programática.

Como será Cobrado em Prova

???? Estados não podem obrigar concessionárias de energia a reinvestir percentual fixo em projetos estaduais.

✅ Correto. A competência é da União. Estados podem editar políticas programáticas de transição energética sem interferir em contratos federais.

Versão Esquematizada

???? Setor elétrico – limites ao poder regulatório estadual

???? CF 21 XII b e 22 IV → União detém competência plena sobre energia elétrica. ???? Estados não podem impor percentuais obrigatórios de investimento às distribuidoras (P&D etc.). ???? Interferência estadual viola regulação federal e equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. ???? Políticas estaduais programáticas, sem imposições vinculantes, são constitucionais. ???? Resultado: diretrizes gerais preservadas; obrigação de investir 5% declarada inconstitucional.

Inteiro Teor

     É inconstitucional — por violar as competências administrativa e legislativa da União para dispor sobre energia elétrica, bem como por interferir nas relações contratuais entre as concessionárias e o poder concedente federal (CF/1988, art. 21, XII, b; 22, IV; e 175) — norma estadual que obriga as empresas geradoras, transmissoras e distribuidoras de energia a destinarem percentual mínimo de seus recursos a projetos específicos.

            Compete à União disciplinar a exploração, a legislação e as condições contratuais do setor elétrico, de modo que apenas lei federal pode fixar percentuais e critérios para aplicação de receitas. Como essa matéria já é regulada pela Lei nº 9.991/2000, com as alterações da Lei nº 15.103/2025, inexiste espaço para atuação legislativa dos estados.

            Na espécie, o Estado de Santa Catarina, ao determinar que empresas do setor elétrico invistam, no mínimo, 5% dos recursos destinados à pesquisa em projetos de desenvolvimento tecnológico, além de usurpar a competência constitucional da União, interferiu indevidamente nas relações contratuais entre as concessionárias e o poder concedente federal (1).

É constitucional — e não viola o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF/1988, art. 225) — a lei catarinense que institui a política de transição energética justa direcionada à redução das emissões de carbono, em especial, a diminuição progressiva do uso de carvão na geração elétrica.

Na espécie, não há que se falar em proteção insuficiente ao meio ambiente, na medida em que a lei estadual impugnada, em linhas gerais, se limita a enunciar princípios e diretrizes de baixa densidade normativa, isto é, sem estabelecer regras concretas que permitam aferição objetiva de eventual omissão.

A análise dos princípios e objetivos da política pública estadual revela a intenção de compatibilizar a proteção ambiental com o desenvolvimento econômico e social, mediante uma transição gradual, baseada em modelos energéticos sustentáveis e de baixa emissão de carbono, em conformidade com o equilíbrio exigido pela Constituição. Assim, são legítimas as escolhas referentes ao ritmo e à forma de realização dessa política pública.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do § 5º do art. 34 da Lei nº 18.330/2022 do Estado de Santa Catarina (2) .

(1) Precedentes citados: ADI 5.927, RE 827.538 (Tema 774 RG) e ADI 3.824.

4.       Multa administrativa em múltiplos de salário mínimo

Destaque

É constitucional a fixação de multas administrativas em múltiplos do salário mínimo, pois isso não representa vinculação proibida pelo art. 7º, IV, da Constituição.

ARE 1.409.059/SP (Tema 1.244 RG), Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, julgamento finalizado em 4/11/2025. 

Conteúdo-Base

???? CF, art. 7º IV (vedação de vinculação ao salário mínimo); SV 4; Lei 5.724/1971.

???? A vedação existe para impedir que o salário mínimo sirva como indexador econômico, gerando aumentos automáticos em obrigações.

???? A multa administrativa é prestação eventual, sem efeito multiplicador ou repercussão automática em outras rubricas.

???? Multas não funcionam como indexador geral da economia; não há risco de “reajuste em cascata”.

???? STF já admitiu uso do salário mínimo como referência abstrata, desde que não gere indexação compulsória (ADI 1.568, ADPF 149, ADPF 171).

???? A adoção de múltiplos do salário mínimo mantém proporcionalidade, clareza e eficiência fiscalizatória para Conselhos profissionais.

???? A inconstitucionalidade geraria vácuo normativo e dificultaria o controle sanitário e profissional.

Discussão e Tese

???? O STF examinou se a utilização do salário mínimo como parâmetro numérico para multas administrativas equivaleria à vedada “vinculação” do art. 7º, IV, da Constituição. O ponto central era saber se esse modelo criava algum efeito de indexação automática — aquilo que o constituinte quis evitar ao impedir que o salário mínimo fosse utilizado como fator de reajuste geral.

⚖️ A Corte concluiu que as multas não possuem natureza de obrigação continuada nem provocam reajustes em cadeia; são sanções isoladas, aplicadas caso a caso. Assim, a referência ao salário mínimo funciona apenas como critério de quantificação, e não como indexador econômico. Por isso, não existe violação ao art. 7º, IV, e o parâmetro foi considerado constitucional.

Como será Cobrado em Prova

???? A multa administrativa calculada em múltiplos do salário mínimo é inconstitucional, pois gera vinculação proibida pelo art. 7º, IV.

❌ Errado. A vedação constitucional alcança apenas a indexação automática, o que não acontece com multas isoladas.

???? A utilização do salário mínimo como parâmetro abstrato para definir o valor de multas administrativas é constitucional.

✅ Correto. O STF entendeu que, nesse contexto, o salário mínimo funciona apenas como critério abstrato de quantificação, sem gerar reajustes obrigatórios ou repercussões econômicas, o que afasta a violação do art. 7º, IV da CF.

Versão Esquematizada

???? Multas administrativas – salário mínimo

???? Salário mínimo pode ser usado como referência abstrata. ???? Vedação existe apenas para indexação econômica. ???? Multa = prestação eventual → sem efeito cascata. ???? Constitucionalidade reconhecida pelo STF (Tema 1.244).

Inteiro Teor

     É constitucional — e não afronta o art. 7º, IV, da CF/1988 — o uso de múltiplos do salário mínimo como parâmetro para a fixação de multa administrativa.

            Conforme jurisprudência desta Corte (1)(2), a utilização do salário mínimo apenas como uma referência não configura sua aplicação como indexador econômico, de modo que a vedação constante no dispositivo constitucional acima citado (3) não impede que o valor da multa fixada se dê em múltiplos do salário mínimo.

            Na espécie, diversamente das verbas remuneratórias, o emprego de multas não tem o potencial de gerar efeito de indexação econômica. Trata-se de prestação eventual, não relacionada diretamente com o poder de compra de trabalhadores, e vinculada à violação de obrigações, cuja natureza episódica impede que a multa sirva de base para o reajuste de outros valores ou para a correção monetária periódica.

Além disso, deve-se considerar os efeitos sistêmicos que eventual declaração de inconstitucionalidade da medida geraria: um amplo vácuo normativo e a criação de obstáculos para a atuação fiscalizatória dos Conselhos Regionais e Federal de Farmácia, prejudicando-se a efetividade do controle sanitário.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, ao apreciar o Tema 1.244 da repercussão geral, (i) deu provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão do Tribunal de origem e assentar a constitucionalidade da cobrança de multas administrativas aplicadas à parte recorrida, nos termos da Lei nº 5.724/1971 (4), bem como (ii) fixou a tese anteriormente citada.

(1) Precedentes citados: RE 1.318.936 (decisão monocrática), bem como RE 1.367.368, ADI 4.398, AI 387.594 AgR, RE 565.714, ADI 4.637, ADI 1.568, ARE 842.157 (Tema 821 RG), ADPF 325, ADPF 149, ADPF 171, ADI 4.726 e ADPF 151.

(2) Enunciado sumular citado: SV 4.

(3) CF/1988: “Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…) IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;”

(4) Lei nº 5.724/1971: “Art 1º As multas previstas no parágrafo único do artigo 24 e no inciso II do artigo 30 da Lei nº 3.820, de 11 de novembro de 1960, passam a ser de valor igual a 1 (um) salário-mínimo a 3(três) salários-mínimos regionais, que serão elevados ao dôbro no caso de reincidência.”

5.        Aposentadoria e tempo mínimo no cargo, classe ou nível

Destaque

É inconstitucional exigir, para aposentadoria de servidores estaduais, tempo mínimo de exercício em determinada classe ou nível, pois a Constituição exige apenas tempo no cargo efetivo, não em segmentos internos da carreira.

ADI 7.676/SP, Rel. Min. Flávio Dino, Plenário, julgamento finalizado em 4/11/2025.

Conteúdo-Base

???? CF, art. 40; EC 103/2019; precedentes: Tema 578 RG (RE 662.423), Tema 1.207 RG (RE 1.322.195).

???? O requisito constitucional para a aposentadoria de servidores estaduais é 5 anos no cargo efetivo, independentemente do nível/classe.

???? “Cargo”, “classe” e “nível” não são equivalentes: classe/nível são subdivisões internas da carreira, não cargos distintos.

???? A Constituição não exige tempo mínimo no nível/classe para integralidade ou paridade.

???? Regras de transição da EC 103/2019 mantêm o mesmo sentido: “tempo no cargo” (arts. 4º, 10 e 20 da EC 103).

???? Exigência estadual cria barreira não prevista na CF e viola o princípio da simetria.

???? Estados podem disciplinar idade, tempo total e contribuições, mas não podem inovar requisitos constitucionais de tempo no cargo.

Discussão e Tese

???? O STF avaliou lei paulista que impunha tempo mínimo de permanência em “classe” ou “nível” da carreira como condição para aposentadoria. A controvérsia consistia em saber se esses requisitos adicionais poderiam ser criados pelos estados, já que a Constituição exige apenas tempo no cargo efetivo.

⚖️ O Tribunal afirmou que “classe” e “nível” são subdivisões internas da carreira e não se confundem com o “cargo” previsto no art. 40 da Constituição. Como a própria CF — inclusive após a EC 103/2019 — não cria requisito temporal vinculado a classe ou nível, o estado-membro não pode inovar nesse ponto. A criação de exigências adicionais viola o princípio da simetria e restringe indevidamente o direito à aposentadoria.

Como será Cobrado em Prova

???? A exigência temporal de 5 anos prevista na Constituição refere-se ao cargo efetivo, e não às subdivisões internas da carreira, motivo pelo qual leis estaduais não podem criar requisito temporal adicional em classe ou nível.

✅ Correto. O STF afirmou que somente o legislador constitucional pode definir requisitos para aposentadoria; exigir tempo na classe/nível amplia indevidamente o requisito constitucional e viola a simetria federativa.

Versão Esquematizada

???? Aposentadoria – requisito temporal

???? CF exige 5 anos no cargo (não em classe/nível). ???? EC 103/2019 manteve a lógica. ???? Leis estaduais não podem criar requisitos extras. ???? EC paulista 49/2020 e LC 1.354/2020 → inconstitucionais.

Inteiro Teor

     São inconstitucionais — pois consideram expressões não pertencentes ao texto da Constituição Federal — normas estaduais que, para efeito de concessão de aposentadorias do regime próprio de previdência dos servidores públicos ocupantes de cargo de provimento efetivo, exigem a permanência mínima de 5 (cinco) anos na respectiva classe ou nível.

            Conforme jurisprudência desta Corte (1), o requisito temporal de permanência no cargo, previsto no texto constitucional para fins de aposentadoria, refere-se ao tempo na carreira a que o servidor público efetivo pertence, de modo que não se pode exigir, caso a carreira seja escalonada, que o lapso temporal seja igualmente preenchido em determinado nível ou classe.

            O advento da “Reforma da Previdência” — promovida pela EC nº 103/2019, que instituiu novos parâmetros para aposentadoria — não alterou essa orientação jurisprudencial (2), uma vez que suas regras de transição preveem, expressamente, que o requisito temporal é a permanência no cargo efetivo (arts. 4º, IV; 10, § 1º, I, b, e § 2º, II e III; 20, III; 21; e 22). Portanto, seja na redação originária ou na redação alterada, seja no contexto de regras permanentes ou no de regras de transição, o texto constitucional, quando dispõe acerca de aposentadoria dos servidores públicos, não menciona as expressões “nível” ou “classe”.

            Além disso, o texto constitucional define os limites e parâmetros obrigatórios de simetria para a previdência dos servidores públicos. Ainda que a “Reforma da Previdência” tenha conferido maior autonomia aos entes federados sobre “idade mínima”, “tempo de contribuição” e “demais requisitos” para a aposentadoria de seus respectivos servidores (CF/1988, art. 40, III), esses critérios devem respeitar o bloco normativo federal.

            Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade (i) da expressão “nível ou classe”, constante dos arts. 4º, § 6º, 1, e 5º, § 2º, 1, da EC paulista nº 49/2020 (3), bem como (ii) dos arts. 2º, III, b; 3º; 5º, IV; 6º, IV; 10, IV, § 6º, 1; 11, IV e § 2º, 1; 12, § 2º; 13, III; e 27, caput, todos da Lei Complementar nº 1.354/2020 do Estado de São Paulo (4).

(1) Precedentes citados: RE 662.423 (Tema 578 RG) e RE 1.322.195 RG (Tema 1.207 RG).

(2) Precedentes citados: RE 1.517.061 AgR, bem como ARE 1.482.618, RE 1.507.871 e ARE 1.479.231 (decisões monocráticas).

***