Bolsonaro Presidente – Orçamento Base Zero: o que é e como cai em provas

Orçamento de 2020 será base zero, diz futuro chefe da Casa Civil, Onyx Lorenzoni: O que é e como cai em provas de concursos?

Todos já sabem que o próximo Presidente da República será Jair Messias Bolsonaro. É de conhecimento amplo que o Ministro Chefe da Casa Civil será Onyx Lorenzoni, amigo de Bolsonaro desde as discussões sobre o Estatuto do Desarmamento. Ambos integraram um grupo de aproximadamente dez deputados que lutaram contra o grupo desarmamentista na Câmara Federal. Onyx ficou responsável por coordenar o grupo no Sul e, Bolsonaro, no Sudeste. Foram derrotados, mas surgiu a amizade que culminaria com a Presidência da República em 2019. Como Analista Legislativo da Câmara Federal, lembro-me bem quando em 2015 o deputado Onyx Lorenzoni foi um dos primeiros a acreditar nas possibilidades de eleição de Bolsonaro nas eleições de 2018.

Bolsonaro promete uma profunda mudança na orientação econômica do nosso país. Uma delas é a redução do déficit fiscal, em que é primordial a melhor gestão dos gastos públicos. O Orçamento base zero fará parte desse processo. A ideia inicial já estava na página 54 da Proposta de Governo do então candidato Bolsonaro:

“Com o fim do aparelhamento dos ministérios, inverteremos a lógica tradicional do processo de gastos públicos. Cada gestor, diante de suas metas, terá que justificar suas demandas por recursos públicos. Os recursos financeiros, materiais e de pessoal, serão disponibilizados e haverá o acompanhamento do desempenho de sua gestão. O montante gasto no passado não justificará os recursos demandados no presente ou no futuro. Não haverá mais dinheiro carimbado para pessoa, grupo político ou entidade com interesses especiais. Prioridades e metas passam a ser a base do Orçamento Geral da União, para gastar o dinheiro do POVO obtido pelos impostos”.

Como funciona o Orçamento base zero?

O orçamento de base zero – OBZ consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em regra, a alta gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração do orçamento.
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do Orçamento-Programa. Por exemplo, com um teto de gastos, é razoável admitir que uma técnica como a do orçamento de base zero, a qual tem o poder de extinguir ou redimensionar programas desnecessários, pode ser utilizada para promover o equilíbrio fiscal.

Onde surgiu?

Peter A. Pyhrr vislumbrou em um artigo intitulado “orçamento base zero”, publicado na Harvard Business Review em 1970, nos Estados Unidos, a aplicação dos conceitos por ele desenvolvidos, na empresa Texas Instruments Inc. para o planejamento orçamentário do ano de 1970. Foi adaptado para o setor governamental por solicitação do então governador do estado da Geórgia, Jimmy Carter. Pyhrr dizia que a Administração Pública, por ser predominantemente prestadora de serviços, poderia se beneficiar totalmente do orçamento base zero, diferentemente até da indústria onde a sistemática tem pouca utilidade nos setores envolvidos com a produção.

Vantagens e desvantagens do processo

As principais vantagens da implantação de um orçamento Base Zero são:

• Não se realiza uma simples modificação dos gastos do ano anterior e direciona os recursos para as atividades que apresentem necessidades reais;
• Obriga os gestores a raciocinar sobre as suas diversas atividades e a avaliar modos alternativos que sejam mais eficientes para a execução;
• Demonstra as atividades desnecessárias, que sejam executadas por mais de uma área ao mesmo tempo ou perderam o sentido ao longo do tempo;
• Apresenta o detalhe de todas as atividades a serem executadas, permitindo um maior conhecimento sobre os processos.

Como desvantagens, geralmente são relacionados os seguintes itens:

• Maior tempo para preparação, uma vez que todas as atividades devem ser analisadas, documentas e justificadas;
• Geração de maior burocracia no processo devido aos diversos documentos e controles necessários para a execução da metodologia;
• Resistência da burocracia quando a eficácia de seus programas é avaliada.

Por que só em 2020 e não em 2019?

O projeto de lei orçamentária anual referente ao exercício financeiro de 2019 já foi elaborado e está tramitando no Poder legislativo, pois  é elaborado no ano anterior a sua execução, conforme previsto no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Da mesmo forma, o plano plurianual referente aos exercícios de 2016 a 2019 permanece em vigor. Em 2019, serão elaborados pelo novo governo os instrumentos de planejamento e orçamento referentes ao exercício financeiro de 2020 (lei orçamentária anual e lei de diretrizes orçamentárias), bem como o plano plurianual para os quatro anos seguintes (2020 a 2023).

É realmente possível implementar o OBZ?

Sim, é possível, com algumas limitações em relação às despesas de caráter obrigatório, como por exemplo, saúde, educação e, principalmente, as despesas com pessoal. Porém, mesmo com essas limitações, o OBZ pode proporcionar a possibilidade de realocação de pessoal conforme as necessidades reais e a reposições por meio de concursos públicos de forma mais transparente, tornando a máquina pública mais eficiente.

Como esse assunto é explorado pelas bancas de concursos?

1) (CESPE – Técnico Municipal de Controle Interno – CGM/JP – 2018) O orçamento-programa consiste no processo de elaboração de orçamento que exige dos gestores, a cada novo exercício, a justificativa detalhada dos recursos solicitados.

O orçamento base zero consiste no processo de elaboração de orçamento que exige dos gestores, a cada novo exercício, a justificativa detalhada dos recursos solicitados.

Resposta: Errada

2) (CESPE – Analista Judiciário – Área Administrativa – STM – 2018) Os programas executados de acordo com a técnica do orçamento-programa devem ser zerados ao final do exercício financeiro, a fim de que os órgãos públicos sejam obrigados a demonstrar os custos e benefícios de cada programa, sob pena de descontinuidade dos programas.

Tal conceito se aplica ao orçamento de base zero e não especificamente ao orçamento-programa.

Resposta: Errada

3) (CESPE – Analista de Controle Externo – TCE/PE – 2017) O orçamento base-zero facilita o processo de revisão da decisão a respeito da alocação dos recursos públicos, sendo, por essa razão, adequado às situações em que as despesas públicas são limitadas por um teto de gastos.

Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. Com um teto de gastos, é razoável admitir que uma técnica como a do orçamento de base zero, a qual tem o poder de extinguir ou redimensionar programas desnecessários, pode ser utilizada para promover o equilíbrio fiscal.

Resposta: Certa

4) (CESPE – Analista Judiciário – Administrativa – TRE/PI – 2016) A técnica orçamentária que exige análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas, e não apenas daquelas que ultrapassem o nível de gastos já existente, é denominada orçamento base-zero.

O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.
Resposta: Certa

5) (CESPE – Auditor Substituto de Conselheiro – TCE/ES – 2012) O orçamento de base zero não pode ser implantado em instituições que adotem o modelo de orçamento-programa.

Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do Orçamento-Programa. Logo, se isso é possível, não há incompatibilidade ente o Orçamento Base Zero e o Orçamento Programa.
Resposta: Errada

6) (CESPE – Oficial Técnico de Inteligência – Planej Estrat. – ABIN – 2010) O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma isolada, com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.
Resposta: Errada

7) (CESPE – Oficial Técnico de Inteligência – Planej Estrat. – ABIN – 2010) Na elaboração do orçamento base-zero, é possível alterar a responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base-zero, prescindindo-se da análise do custo-benefício de todos os projetos, processos e atividades.

No orçamento de base zero são confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente das dotações em suas atividades.
Assim, não há como prescindir (dispensar) da análise do custo-benefício de todos os projetos, processos e atividades.
Resposta: Errada

8) (FCC – APOPF/SP – 2010) Se uma entidade pública, para a elaboração do orçamento, baseia-se na preparação de pacotes de decisão e, consequentemente, na escolha do nível de objetivo por meio da definição de prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, ela adota o orçamento

(A) base zero.
(B) em perspectiva.
(C) tradicional.
(D) de desempenho.
(E) incremental.

O Orçamento Base Zero requer que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente das dotações em suas atividades.
Resposta: Letra A

9) (FCC – Auditor Substituto de Conselheiro – TCE/RO – 2010) A principal característica do Orçamento de Base Zero é
(A) conter a classificação funcional das despesas, para avaliação de quais áreas de ação governamental estão sendo priorizadas.
(B) conter a justificativa para a totalidade dos gastos de cada unidade orçamentária, independentemente do gasto realizado no exercício anterior.
(C) estabelecer a completa separação das despesas correntes das despesas de capital, com ênfase nessas últimas em detrimento das primeiras.
(D) conter critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo com base nas despesas realizadas no exercício anterior.
(E) estar completamente dissociado do projeto de planejamento constante do Plano Plurianual, já que este pode ser mudado de um exercício para outro de acordo com a proposta orçamentária.

A principal característica do Orçamento de Base Zero é conter a justificativa para a totalidade dos gastos de cada unidade orçamentária, independentemente do gasto realizado no exercício anterior. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.
Resposta: Letra B

10) (FCC – Analista – Administrativo – MPU – 2007) É característica do orçamento base-zero:
a) ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento anterior.
b) decisões considerando as necessidades financeiras das unidades operacionais.
c) justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas.
d) dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos.
e) inexistência de mensuração dos resultados das atividades desenvolvidas.

A alternativa “C” está correta, pois o orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.

As demais alternativas estão erradas porque se referem ao orçamento clássico ou tradicional. A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características dessa espécie de orçamento. Constitui-se num mero instrumento contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie de orçamento, não há preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e metas e inexistindo mensuração dos resultados das atividades desenvolvidas. Predomina o incrementalismo.

Resposta: Letra C

11) (FCC – Analista – Orçamento – MPU – 2007) É característica da técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base zero:
a) dissociação dos processos de planejamento e programação.
b) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária.
c) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo dos gastos.
d) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento.
e) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente outorgadas.

Na alternativa “B”, o orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.

As demais alternativas versam sobre o orçamento tradicional.
Resposta: Letra B

12) (FGV – Analista – Planejamento e Gestão – IBGE – 2016) Desde as primeiras tentativas de se elaborar um orçamento no âmbito governamental até os dias atuais, vários modelos de orçamento foram propostos, tendo em vista contribuir para uma melhor destinação dos recursos públicos. O modelo de orçamento em que as ações de um programa governamental constituem unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão é o orçamento:
(A) base zero;
(B) gerencial;
(C) participativo;
(D) por desempenho;
(E) por programa.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos. Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados.
Resposta: Letra A

13) (FGV – Analista – Orçamento e Finanças – IBGE – 2016) Como marco da evolução dos modelos e práticas orçamentárias, o orçamento base-zero (OBZ) surgiu nos Estados Unidos na década de 1970, no governo Jimmy Carter. Não obstante suas contribuições para o aperfeiçoamento da moderna concepção de orçamento, o OBZ não é considerado um método de organizar ou apresentar o orçamento público. Uma das razões é que:
(A) apresenta resistência por parte da burocracia para sua adoção;
(B) não apresenta relação clara entre planejamento e orçamento;
(C) o controle de despesas constitui elemento secundário;
(D) propõe a alocação de recursos com o objetivo de aquisição de meios;
(E) tem foco somente na avaliação e tomada de decisão sobre despesas.

O OBZ requer que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados.
Alguns doutrinadores consideram que o OBZ não é considerado um método de organizar ou apresentar o orçamento público. Uma das razões é que tem foco somente na avaliação e tomada de decisão sobre despesas, tanto é que alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do Orçamento-Programa.
Reposta: Letra E

14) (FGV – Analista Administrativo – TJ/SC – 2015) A prática de elaboração de um orçamento para as atividades governamentais tem origem na Inglaterra e apresentou diversas características que marcam sua evolução ao longo do tempo. O método de elaboração de orçamento em que a cada novo exercício deve haver justificativa detalhada dos recursos solicitados é o orçamento:
(A) programa;
(B) por desempenho;
(C) participativo;
(D) base zero;
(E) operacional.

No orçamento de base zero, na elaboração da proposta orçamentária anual, os órgãos governamentais deverão justificar a totalidade de seus gastos.
Resposta: Letra D

15) (VUNESP – Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas – SEFAZ/SP – 2013) Ao se analisar um orçamento recentemente preparado para uma entidade, nota-se que tal orçamento foi preparado partindo-se da parte de baixo de uma estrutura organizacional, e com informações muito detalhadas, propiciando uma análise mais crítica dos gastos dessa entidade. Verifica-se ainda que não há informações passadas, como se esse orçamento tivesse sido preparado pela primeira vez, para um eventual comparativo ou algo do gênero. Diante disso, conclui-se que o orçamento a ser analisado é o
(A) tradicional.
(B) de desempenho.
(C) original.
(D) base zero.
(E) programado.

O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.

Resposta: Letra D

Informações da imprensa em: https://veja.abril.com.br/economia/orcamento-de-2020-sera-base-zero-diz-futuro-chefe-da-casa-civil/

Propostas de Governo do Bolsonaro: http://divulgacandcontas.tse.jus.br/candidaturas/oficial/2018/BR/BR/2022802018/280000614517/proposta_1534284632231.pdf

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Sérgio Mendes

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