Agentes Públicos: entenda

Hoje vamos falar sobre agentes públicos: entenda as principais classificações para provas de concurso.

Agentes públicos: entenda

Conceito

Agente público é toda pessoa física que exerce, em caráter permanente ou temporário, remunerada ou gratuitamente, sob qualquer forma de investidura ou vínculo, função pública em nome do Estado.

Se trata de conceito abrangente, que abarca os agentes públicos de direito e agentes públicos de fato e suas espécies.

Vamos conhecê-los:

A. Agentes público de direito

Os agentes públicos de direito são aqueles possuem vínculo jurídico formal e legítimo com o Estado, podendo ser agentes políticos, servidores estatutários, empregados públicos, servidores temporários e particulares em colaboração com o Estado.

Essa classificação macro (agentes públicos de direito), se opõe aos agentes públicos de fato, que abordaremos mais à frente.

Agora, vamos conhecer as espécies de agentes públicos de direito:

Agentes Públicos: entenda

1) Agentes Políticos

Existe um conceito amplo e um conceito restrito de agente político. Ambos convergem pelo fato de que os agentes políticos exercem atribuições constitucionais, ocupando órgãos de cúpula do Estado, com independência funcional e poder decisório, mas divergem quanto à amplitude do rol de cargos considerados.

1.1 Conceito restrito

Pelo conceito restrito, defendido por Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho, agentes políticos são aqueles que atuam no exercício da função política de Estado, ou seja,exercem a vontade superior do Estado de forma transitória, por meio de mandato eletivo ou nomeação.

Para essa corrente, a função política possui caráter transitório por respeito ao princípio republicano, dessa forma, integram o conceito restrito apenas os Chefes do Executivo federal, estadual e municipal e seus auxiliares diretos (ministros e secretários de Estado) bem como os integrantes do poder legislativo das três esferas da federação.

Magistrados e membros do Ministério Público não entram nessa categoria porque lhes falta legitimidade democrática.

1.2 Conceito amplo

Para essa corrente, o exercício atribuições constitucionais confere a qualidade de agente político, independentemente da transitoriedade do cargo. Dessa forma, são agentes políticos aqueles que ocupam órgãos de cúpula do Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo membros do Ministério Público, bem como os auxiliares direto dos chefes do Executivo, como Ministros de Estado e Secretários. Essa corrente é defendida por Hely Lopes Meirelles e pela jurisprudência do STF:

Os magistrados são agentes políticos investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções (STF, RE n° 228.977).

Obs.: auxiliares diretos do Chefe do Executivo

Quanto aos Ministros e Secretários de Estado, a consequência da sua classificação como agente político é que sua nomeação não se submete à Súmula Vinculante nº 13 que veda o nepotismo. O fundamento central é que Ministros de Estado e Secretários são agentes políticos que exercem função de direção e auxílio direto ao chefe do Executivo. Dessa forma, sua nomeação não é um ato administrativo ordinário, é um ato de governo, de natureza política.

A vedação constante da Súmula Vinculante 13 não se aplica à nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta ou colateral por afinidade até o terceiro grau da autoridade nomeante para cargos de natureza política, desde que preenchidos os requisitos de qualificação técnica e idoneidade moral para o cargo, na forma da lei, vedado o nepotismo cruzado. RE 1.133.118, Tema 1.000 (2025)

A exceção não é absoluta. A tese fixada pelo STF no Tema 1.000 exige que a nomeação respeite a qualificação técnica do nomeado para o cargo, sua idoneidade moral e a ausência de nepotismo cruzado. Se faltar qualquer um desses requisitos, a nomeação é inválida — não por nepotismo no sentido da SV 13, mas por desvio de finalidade e fraude à lei.

Obs.2: Ministros e conselheiros de tribunais de contas

De modo um tanto quanto contraditório, o mesmo STF que entende que os membros do judiciário e do MP são agentes políticos, decidiu que os membros dos tribunais de contas não são agentes políticos. Assim, o cargo de Ministro e Conselheiro do Tribunal de Contas reveste-se de natureza técnico-administrativa.

Consequência desse entendimento é que a exceção ao nepotismo (SV n° 13), prevista para a nomeação de cargos políticos, não se aplica às nomeações para ministros e conselheiros de tribunais de contas:

Considerou-se que a natureza do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas não se enquadraria no conceito de agente político, uma vez que exerce a função de auxiliar do Legislativo no controle da Administração Pública, e que o processo de nomeação do irmão do Governador, ao menos numa análise perfunctória dos autos, sugeriria a ocorrência de vícios que maculariam a sua escolha por parte da Assembléia Legislativa do Estado. (…) Concluiu-se que, além desses fatos, a nomeação do irmão, pelo Governador, para ocupar o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, agente incumbido pela Constituição de fiscalizar as contas do nomeante, estaria a sugerir, em princípio, desrespeito aos mais elementares postulados republicanos. Rcl 6702 AgR-MC/PR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 4.3.2009. (Rcl-6702)

Agentes Públicos: entenda

2) Servidores estatais ou agentes administrativos

São os agentes públicos que mantém com o Estado um vínculo de trabalho de natureza profissional. São espécies de servidores estatais os servidores públicos estatutários, os empregados públicos e os servidores temporários.

2.1 Servidores Públicos Estatutários

Os servidores públicos são a espécie mais conhecida dentro do gênero agentes públicos, sendo popularmente chamados de “funcionários públicos”. São pessoas físicas que mantêm com o Estado um vínculo profissional, ocupando postos de trabalho na Administração Pública Direta, autárquica e fundacional.

Se investidos em cargo público mediante aprovação em concurso público, regra geral prevista no art. 37, II, da Constituição Federal, ocupam cargo efetivo, caracterizado pela estabilidade após aprovação no estágio probatório. Isso significa que após 3 anos de efetivo exercício, os servidores ocupantes de cargo efetivo não podem ser demitidos, a não ser que cometam falta punível com demissão e se submetam a processo administrativo ou judicial com trânsito em julgado.

Os servidores estatutários também podem ser nomeados por agentes políticos para exercer cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração, reservado às funções de direção, chefia e assessoramento, nos termos do art. 37, V, da CF/88. Nesse caso, não há estabilidade.

Seu regime jurídico é estatutário, também denominado regime próprio, de natureza legal, o que os distingue dos empregados celetistas, pois não se submetem às normas da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Os direitos e deveres desses agentes decorrem diretamente da lei.

2.2 Empregados Públicos Celetistas

Os empregados celetistas mantêm vínculo empregatício com o Estado regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), ocupando não um cargo público, mas um emprego público. Distinguem-se dos servidores estatutários pela natureza contratual do vínculo. Enquanto o estatutário se sujeita a um regime legal imposto unilateralmente pelo Estado, o celetista celebra um contrato de trabalho e se submete às regras da CLT.

Ingressam, em regra, por concurso público, conforme exige o art. 37, II, da Constituição Federal, mas também existem os empregados públicos em comissão, que exercem função de chefia e assessoramento.

Uma distinção importante em relação aos estatutários é que os celetistas não adquirem estabilidade nos moldes do art. 41 da Constituição, que é exclusiva dos servidores titulares de cargo efetivo, embora gozem das proteções trabalhistas gerais.

Recentemente, o Plenário do STF decidiu, no julgamento do RE 688.267, Tema 1.022 da repercussão geral, que a demissão de empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, admitidos por concurso público, deve ser devidamente motivada:

As empresas públicas e as sociedades de economia mista, sejam elas prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica, ainda que em regime concorrencial, têm o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados concursados, não se exigindo processo administrativo. Tal motivação deve consistir em fundamento razoável, não se exigindo, porém, que se enquadre nas hipóteses de justa causa da legislação trabalhista.

Os empregados ocupam cargos, predominantemente, nas empresas públicas e sociedades de economia mista que, embora integrem a Administração Pública indireta, exercem atividade econômica e por isso se submetem ao regime celetista, conforme o art. 173, §1º, II, da CF/88.

A redação original da Constituição exigia um regime jurídico único para a administração direta, autárquica e fundacional. Com o julgamento do mérito da ADI 2.135, em novembro de 2024, o STF declarou, por maioria, a constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 19/1998, que suprimiu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Com isso, os entes federativos passaram a ter autonomia para adotar o regime celetista na contratação de servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas, desde que haja previsão em lei própria do ente.

2.3 Servidores temporários

Os servidores temporários são contratados pela Administração Pública por tempo determinado, para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, conforme autoriza o art. 37, IX, da Constituição Federal. Trata-se de hipótese excepcional e restrita, sendo vedada sua utilização como forma de burlar a exigência de concurso público.

Para a sua contratação não há necessidade de concurso público — embora o STF exija processo seletivo simplificado para garantir o princípio da impessoalidade.

Diferentemente dos servidores estatutários e dos empregados celetistas, os temporários não ocupam cargo ou emprego público, ou seja, não são empregados regidos pela CLT, nem pelos estatutos dos servidores públicos. Eles exercem uma função públicade caráter transitório e seu vínculo com o Estado é especial, regulado porlei específica de cada ente federativo.

No âmbito federal, a matéria é disciplinada pela Lei 8.745/1993, que define as hipóteses de necessidade ou especial interesse público autorizadoras de contratação, os prazos máximos e as condições de renovação.

Direitos dos temporários

Os direitos e deveres dos temporários estão expressos na lei específica do ente, de forma que, segundo o STF, “servidores temporários não fazem jus a décimo terceiro salário e férias remuneradas acrescidas do terço constitucional, salvo (I) expressa previsão legal e/ou contratual em sentido contrário, ou (II) comprovado desvirtuamento da contratação temporária pela Administração Pública, em razão de sucessivas e reiteradas renovações e/ou prorrogações.”

Ou seja, quando a Administração transforma o que deveria ser temporário em vínculo permanente por meio de renovações sucessivas, o servidor passa a fazer jus a 13º salário e férias com terço constitucional — verbas que só lhe seriam devidas se houvesse previsão expressa.

Obs.: servidora temporária gestante: estabilidade provisória

O STF, no RE 842.844, fixou tese com repercussão geral que representa uma exceção protetiva importante:

A trabalhadora gestante tem direito ao gozo de licença-maternidade e à estabilidade provisória, independentemente do regime jurídico aplicável, se contratual ou administrativo, ainda que ocupe cargo em comissão ou seja contratada por tempo determinado.

O fundamento é que a proteção à maternidade é um direito fundamental que não pode ser suprimido pela natureza precária ou temporária do vínculo. A gestante, mesmo que contratada por tempo determinado, tem direito à estabilidade provisória durante a gestação e até cinco meses após o parto.

Requisitos para a contratação temporária

Para que a contratação temporária seja considerada legítima, o STF exige o preenchimento cumulativo de cinco requisitos:

1. os casos excepcionais devem estar previstos em lei (que não pode ser genérica);
2. o prazo de contratação deve ser predeterminado (vedadas prorrogações indefinidas);
3. a necessidade deve ser temporária;o interesse público deve ser excepcional; e
4. a contratação deve ser indispensável, sendo vedada sua utilização para serviços ordinários e permanentes que se enquadrem nas contingências normais da Administração.

Isso não significa que a natureza permanente da atividade seja um impeditivo da contratação temporária. O que importa não é a natureza da função, mas a natureza da necessidade. Assim, é possível contratar temporariamente médicos, professores ou outros profissionais de áreas permanentes do Estado, desde que haja uma demanda transitória e de excepcional interesse público que justifique a medida.

Verbas rescisórias devidas na contratação temporária irregular

No julgamento do RE 765.320, o Plenário do STF firmou a seguinte tese de repercussão geral:

A contratação por tempo determinado para atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público realizada em desconformidade com os preceitos do art. 37, IX, da Constituição Federal não gera quaisquer efeitos jurídicos válidos em relação aos servidores contratados, com exceção do direito à percepção dos salários referentes ao período trabalhado e, nos termos do art. 19-A da Lei 8.036/1990, ao levantamento dos depósitos efetuados no Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS.

Portanto, não são devidas verbas rescisórias típicas do contrato celetista, como aviso prévio, multa de 40% do FGTS ou indenizações compensatórias. São devidas apenas salários pelo período trabalhado e levantamento do FGTS, tendo em vista que a contratação sem concurso e fora das hipóteses constitucionais configura uma nulidade jurídica qualificada.

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3. Particulares em colaboração com o Estado

São agentes públicos que não integram a estrutura da Administração, mas colaboram com ela, sem perder a qualidade de particular. Exercem função pública de forma transitória ou permanente, seja por delegação do Estado, seja por imposição legal ou de forma voluntária. Não são servidores públicos, mas atuam em nome do Estado ou no cumprimento de deveres públicos.

Se dividem em algumas espécies:

3.1 Designados (Mateus Carvalho) ou agentes honoríficos (Hely Lopes Meirelles)

São cidadãos convocados ou designados para exercer função pública transitória, sem remuneração ou com remuneração simbólica, em razão de sua condição cívica ou de notório saber. Têm a obrigação de participar quando requisitados, sob pena de sanção. Ex.: mesários, jurados, comissários de menores, agentes militares conscritos (particulares convocados para prestação de serviço militar obrigatório).

3.2 Voluntários

O serviço voluntário está previsto pela Lei 9.608/1998, que o define como a atividade não remunerada prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou a instituição privada de fins não lucrativos, com objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social. 

O vínculo é formalizado por meio de um termo de adesão, firmado entre a entidade e o voluntário, no qual devem constar o objeto e as condições do serviço. O voluntário adere espontaneamente à atividade, sem compulsoriedade.

3.3 Delegados/Delegatários de serviço público

São particulares que recebem do Estado a delegação para prestar serviços públicos em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante concessão, permissão ou autorização. São os concessionários e permissionários de serviços públicos. Embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, exercem função pública delegada e respondem objetivamente pelos danos causados aos usuários, nos termos do art. 37, §6º, da CF/88.

Também entram nesse conceito os notários e registradores (oficiais de cartório), que exercem atividade estatal delegada em caráter privado, por meio de delegação do Poder Público, nos termos do art. 236 da CF/88. Eles são selecionados mediante concurso público de provas e títulos, mas não são servidores públicos, não integram os quadros da Administração e não recebem remuneração dos cofres públicos, uma vez que sua remuneração provém dos emolumentos pagos pelos usuários dos serviços.

3.4 Credenciados

Com base na conceituação de Hely Lopes Meirelles, os agentes credenciados são pessoas físicas que atuam em nome do Estado em virtude de convênios celebrados com o Poder Público, recebendo a incumbência de representar a Administração Pública em algum evento específico, como uma conferência internacional na ONU, ou na prática de algum ato determinado, como os peritos judiciais, que atuam por nomeação do juízo para exercer função auxiliar da Justiça, em caráter específico e remunerado pelos honorários periciais. Atuam mediante remuneração e sem vínculo profissional permanente com o Estado.

3.5 Gestores de negócios

São aqueles que por vontade própria assumem espontaneamente determinada função pública em momento de emergência, como no combate a uma epidemia, incêndio, enchente, etc.

3.6. Contratados por locação de serviços

Categoria mais controversa, referente a pessoas físicas contratadas pontualmente pelo Estado para prestação de serviços técnicos especializados — como advogados, consultores e tradutores. Sua inclusão entre os agentes públicos é discutida na doutrina, pois o vínculo é eminentemente privado e contratual, sem delegação de poder estatal.

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B. Agente público de fato

Se contrapõem aos agentes públicos de direito. São os particulares que exercem a função pública de boa-fé, mas sem a investidura prévia e válida. Eles não possuem vínculo jurídico válido com a Administração, mas praticam atos em nome do Estado, o que coloca o direito diante do problema de definir a validade desses atos e a responsabilidade deles decorrente. São divididos em duas espécies:

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1) Agentes putativos

Exercem a função pública em situação de normalidade acreditando, de boa-fé, estar regularmente investido em cargo público, e os administrados também acreditam nisso. Há umaaparência de legalidade que induz todos os envolvidos ao erro. Os exemplos clássicos são o servidor empossado com base em concurso posteriormente anulado, ou o funcionário que continua exercendo o cargo

Em relação aos atos praticados pelo agente putativo, adota-se a teoria da aparência: os atos são válidos e produzem efeitos jurídicos normais em relação a terceiros de boa-fé, tendo em vista que o vício de competência é passível de convalidação.

O fundamento é a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima, uma vez que não se pode prejudicar o administrado que, de boa-fé, acreditou estar diante de agente regularmente investido.

O agente putativo faz jus à remuneração pelo período trabalhado, sob pena de enriquecimento ilícito do Estado.

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2) Agentes necessários

São aqueles que exercem a função pública em situações de calamidade ou de emergência.

O exemplo clássico é o particular que, diante de um acidente ou calamidade, assume o controle de uma situação que normalmente caberia ao Estado — como quem dirige um veículo oficial para socorrer vítimas na ausência de qualquer agente público.

Aqui o agente sabe que não possui autorização formal. O que justifica a validade de seus atos é a necessidade pública imperiosa e a ausência de alternativa. Os atos praticados são igualmente reconhecidos como válidos, dado o contexto excepcional que os motivou.

A distinção entre essas duas espécies é importante para definir a responsabilidade civil do Estado por eventuais danos causados por estes agentes, uma vez que, não se tem admitido a responsabilidade civil do Estado pelos danos causados por agentes necessários, uma vez que não se pode invocar a teoria da aparência.

Obs.: usurpador de função pública

O usurpador é aquele que se apodera ilegitimamente do exercício de função pública sem qualquer investidura, aparência de legalidade ou situação de emergência que justifique sua atuação. Age de má-fé e comete crime ao fingir ocupar função pública. Seus “atos administrativos” são considerados inexistentes.

O ato nulo pressupõe que algo foi produzido no mundo jurídico, ainda que com vício grave — ele existe, mas é inválido e deve ser desconstituído. Já o ato inexistente não chega sequer a ingressar no mundo jurídico — falta-lhe um pressuposto tão elementar de existência que o ordenamento sequer o reconhece como ato jurídico. Não precisa ser anulado; simplesmente não existe.

No caso do usurpador, falta o pressuposto mais básico de qualquer ato administrativo: um agente com ao menos aparência de competência. Sem isso, não há ato — há apenas uma situação de fato sem qualquer repercussão jurídica válida.

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