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ADPF 357 – STF decide que não há preferência em execuções fiscais

Olá, pessoal. Tudo certo? No artigo de hoje veremos uma decisão (ADPF 357) importantíssima do Supremo Tribunal Federal referente à preferência da União nas execuções fiscais (processo tributário).

Não precisa nem dizer o quão importante esse assunto é para as áreas fiscais e de procuradoria, não é mesmo?

ADPF 357 – STF decide que não há preferência em execuções fiscais
ADPF 357 – STF decide que não há preferência em execuções fiscais

Sem mais delongas, vamos lá.

Conhecendo o caso

A celeuma constitucional iniciou com o ajuizamento no Supremo Tribunal Federal (STF) pelo governo do Distrito Federal questionando a regra do Código Tributário Nacional (CTN) que estabelece a preferência da União em relação a estados e municípios na cobrança judicial de créditos da dívida ativa.

Assim, por meio da procuradoria-geral do DF, apresentou-se a Arguição de Descumprimento de Princípio Fundamental (ADPF) 357. Caso tenha interesse, leia na íntegra pelo site do Supremo.

Governo do DF pede fim de preferência da União em execução fiscal

Fato é que o STF decidiu, em 24/06/2021, considerar inconstitucionais (não recepcionados, na realidade) os dispositivos do Código Tributário Nacional (CTN) e da Lei de Execuções Fiscais (LEF) que estabelecem preferência da União no recebimento de créditos de dívida ativa, assim como a preferência de estados a municípios.

E não para por aí, os ministros também cancelaram a Súmula 563.

Tivemos como resultado nove votos favoráveis à inconstitucionalidade (não recepção), um voto desfavorável (ministro Dias Toffoli) e um voto parcial (ministro Gilmar Mendes).

Vejamos uma análise interessante por parte da Procuradoria Geral do Estado de Santa Catarina sobre o caso.

“Apesar de o maior impacto das execuções fiscais estar na Justiça Estadual, que concentra 85% dos processos, em 2019 somente R$ 15,8 bilhões dos mais de R$ 47,9 bilhões foram destinados aos Estados. A maior parte – R$ 31,9 bilhões – foi parar nos cofres da União, apesar de a Justiça Federal responder por apenas 15% das execuções”

Partes discutidas

Antes de vermos os posicionamentos adotados pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 357, conheçamos a literalidade do que está sendo discutido.

Código Tributário Nacional

  • Quanto aos créditos tributários

CTN, Art. 187. A cobrança judicial do crédito tributário não é sujeita a concurso de credores ou habilitação em falência, recuperação judicial, concordata, inventário ou arrolamento.

Parágrafo único. O concurso de preferência somente se verifica entre pessoas jurídicas de direito público, na seguinte ordem:

I – União;

II – Estados, Distrito Federal e Territórios, conjuntamente e pró rata;

III – Municípios, conjuntamente e pró rata.

Lei de Execução Fiscal

  • Quanto aos crédito inscritos em dívida ativa (tanto de natureza tributária quanto não tributária)

LEF, Art. 29 – A cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública não é sujeita a concurso de credores ou habilitação em falência, concordata, liquidação, inventário ou arrolamento

Parágrafo Único – O concurso de preferência somente se verifica entre pessoas jurídicas de direito público, na seguinte ordem:

I – União e suas autarquias;

II – Estados, Distrito Federal e Territórios e suas autarquias, conjuntamente e pro rata;

III – Municípios e suas autarquias, conjuntamente e pro rata.

Atente-se que o processo não diz respeito aos caputs (tanto do CTN quanto da LEF)!!! As bancas de concurso podem tentar te confundir com essa informação.

Entendimento sumulado

  • E a súmula

STF, Súmula 563  O concurso de preferência a que se refere o parágrafo único do art. 187 do código tributário nacional é compatível com o disposto no art. 9º, i, da constituição federal.

Pode causar espanto para alguns em pensar que o Supremo Tribunal Federal criaria uma súmula inconstitucional, mas devemos compreender que súmula é de 1976 e sabemos que a atual Constituição Federal é de 1988, assim podemos compreender que a súmula era compatível com o texto constitucional vigente à época.

Apesar de não ter sido discutido na ADPF 357, possivelmente a súmula 497 do STJ também perderá objeto.

STJ, Súmula 497 – Os créditos das autarquias federais preferem aos créditos da Fazenda estadual desde que coexistam penhoras sobre o mesmo bem.

Posicionamentos

Como dissemos no início do artigo, o resultado foi de nove votos favoráveis à inconstitucionalidade (não recepção) e dois desfavoráveis, sendo um parcial.

Vamos conhecer alguns posicionamentos.

Posicionamentos favoráveis

Vejamos um trecho do posicionamento da relatora Cármen Lúcia.

“O estabelecimento de hierarquia na cobrança judicial dos créditos da dívida pública da União aos Estados e esses aos Municípios desafina o pacto federativo e as normas constitucionais que resguardam o federalismo brasileiro por subentender que a União teria prevalência e importância maior que os demais entes federados”.

Ainda, segundo a relatora “o que legitima critério de diferenciação – prevalecente o princípio da igualdade dos entes federados e da autonomia de cada qual – é a finalidade constitucional adequada demonstrada

O ministro Nunes Marques seguiu o posicionamento da relatora, abordando que “não há como defender-se que o substrato normativo a amparar os precedentes que deram origem à súmula 563 permaneçam inalterados”.

Alexandre de Moraes deixou claro a descentralização do federalismo “A União não é mais que os Estados, que por sua vez, não são hierarquicamente superiores aos municípios.

Posicionamentos Desfavoráveis  

Quanto aos Alexandre argumentos desfavoráveis, não vamos nos alongar, já que não é o entendimento atual do Supremo.

Para Dias Toffoli, a defesa dos dispositivos estava embasada na dimensão fiscal do pacto federativo, ou seja, a União deve ter preferência a maior obrigação/competência, promovendo assim equilíbrio socioeconômico do pacto federativo.

Já Gilmar Mendes julgou parcialmente inconstitucional, considerando que para os créditos tributários haveria a possibilidade de preferência, afinal há “conformação do rateio de recursos tributários fundamenta no plano constitucional a própria precedência dos entes administrativamente maiores sobre os menores nos casos de concursos de seus créditos”, enquanto que créditos não tributárias não seria possível preferência.

Resultado

Apenas para constar, leia a decisão.

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental, julgou procedente o pedido formulado para declarar a não recepção pela Constituição da República de 1988 das normas previstas no parágrafo único do art. 187 da Lei nº 5.172/1966 (Código Tributário Nacional) e do parágrafo único do art. 29 da Lei nº 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais), e cancelou a Súmula n. 563 do Supremo Tribunal Federal, nos termos do voto da Relatora, vencidos o Ministro Dias Toffoli, que julgava improcedente a ação, e o Ministro Gilmar Mendes, que julgava parcialmente procedente a ação, para dar interpretação conforme a Constituição. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 24.06.2021 (Sessão realizada por videoconferência – Resolução 672/2020/STF).

Aspectos Constitucionais Analisados

Agora que entendemos o caso, vamos aproveitar para verificar os argumentos utilizados pela parte “vencedora” do caso.

O principal argumento foi a contrariedade com o texto constitucional, exemplifiquemos.

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

Ainda, podemos destacar.

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Mais um ponto de destaque para a autonomia dos entes federados.

Demais aspectos

Ainda falando na autonomia dos entes, no Código Civil não há de se verificar qualquer tipo de hierarquia das pessoas jurídicas de direito público interno.

Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

I – a União;

II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III – os Municípios;

IV – as autarquias, inclusive as associações públicas; 

V – as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Ainda, é válido conhecer o posicionamento de Eduardo Sabbag.

“Há que se mencionar que tal dispositivo não se apresenta em consonância com o Princípio Federativo, constante no art. 60, § 4º, IV, da CF, haja vista não se admitir violação ao ‘federalismo de equilíbrio’ vigente em nosso Estado entre as pessoas jurídicas de Direito Público interno (art. 14, I, II e III, Código Civil, Lei n. 10.406/2012). Ademais, é cristalina a violação ao Princípio da Isonomia, por estabelecer uma preferência da União em detrimento das outras pessoas políticas, bem como dos Estados em detrimento dos Municípios. É evidente que não se pode tolerar quebra da isonomia federativa, tendo em vista tratar-se os entes tributantes de entes parificados, e não hierarquizados”( Manual de direito tributário . 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2012).

Repare que o trecho é de 2012, ou seja, esse entendimento vem sendo consolidado pela doutrina majoritária há um bom tempo.

Resumindo os entendimentos do STF:

Basicamente podemos destacar três pontos centrais na decisão da ADPF 357.

  • Os entes federados são autônomos, conforme o princípio da isonomia.
  • Ocorre na prática repartição de competências e somente a Constituição Federal poderia criar algum tipo de distinção entre os entes havendo finalidade constitucional demonstrada (e não normas infraconstitucionais, como o CTN e LEF).
  • O posicionamento anterior era contrário ao texto constitucional (CF, Art. 19, III).

Considerações Finais

Pessoal, chegamos ao final da análise da ADPF 357. Espero que tenha sido útil para seu estudo de direito constitucional e tributário.

A partir do que vimos, fica claro que se a União sai “enfraquecida” com a decisão, estados e municípios se beneficiarão com a paridade dos créditos, assim esses têm muito a comemorar, pois os recursos serão distribuídos de forma mais equânime, fortalecendo o federalismo.

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Até mais e bons estudos!

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