Destaque
É constitucional, desde que interpretada de forma sistemática e condicionada, a limitação legal do direito de voto da União a 10% do capital votante da Eletrobras, prevista na Lei nº 14.182/2021, quando acompanhada de mecanismos compensatórios de governança, definidos em termo de conciliação homologado pelo STF, que asseguram à União prerrogativas relevantes na indicação de membros do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal da companhia.
ADI 7.385 Acordo/DF, Rel. Min. Nunes Marques, Plenário, julgamento finalizado em 11/12/2025.
Caso Fático
No processo de desestatização da Eletrobras, a União, apesar de manter participação acionária relevante, passou a ter seu direito de voto limitado a 10% por força de lei. Essa limitação gerou impasse institucional, pois a empresa continuava responsável por ativos estratégicos, como a Eletronuclear e a usina de Angra 3. Para evitar instabilidade na governança e prolongamento do conflito judicial, União e Eletrobras buscaram solução consensual, submetendo ao STF um acordo que reequilibrasse a influência estatal sem restabelecer o controle acionário.
Conteúdo-Base
📎 Lei nº 14.182/2021, art. 3º, III, “a” e “b” (limitação do direito de voto a 10% e vedação de acordos de acionistas).
📎 CF, arts. 37, caput, e 173 (regime jurídico das empresas estatais e sociedades de economia mista).
📎 CPC/2015, art. 515, § 2º (autocomposição judicial pode versar sobre relação não deduzida em juízo).
📎 Lei das S.A. (Lei nº 6.404/1976), arts. 138, 161 e 162 (estrutura e competências dos órgãos de administração e fiscalização).
📚 A desestatização da Eletrobras instituiu modelo atípico de governança, voltado à dispersão do controle acionário e à neutralização de poderes hegemônicos, inclusive do antigo acionista controlador.
📍 A limitação do voto não elimina a presença estatal, mas reconfigura sua forma de atuação, deslocando a influência da União do plano do voto assemblear para o plano institucional da governança corporativa.
📍 A autocomposição judicial foi utilizada como instrumento de superação de impasse institucional, sem afastar o controle concentrado de constitucionalidade.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF enfrentou uma controvérsia singular: a constitucionalidade de uma lei de desestatização com conteúdo concreto, que, ao mesmo tempo, limitou drasticamente o poder de voto da União — independentemente de sua participação acionária — e preservou interesses públicos sensíveis ligados à segurança energética, à política nuclear e à governança de empresa estratégica. Diferentemente de leis abstratas de organização administrativa, a Lei nº 14.182/2021 produziu efeitos diretos e imediatos sobre uma relação societária específica, o que levou o Tribunal a reconhecer a legitimidade do uso da via consensual, por meio da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF), como técnica adequada para recompor o equilíbrio institucional rompido pela limitação do voto.
⚖️ O Plenário, contudo, deixou claro que a homologação do acordo não substitui nem neutraliza o controle de constitucionalidade. Ao contrário, a Corte afirmou que a validade da limitação do voto depende de uma interpretação conforme à Constituição, que incorpore, como elemento normativo necessário, as compensações de governança previstas no Termo de Conciliação. Assim, a restrição aos direitos políticos dos acionistas que detenham mais de 10% do capital votante somente é constitucional se acompanhada da prerrogativa conferida à União de indicar membros dos conselhos de administração e fiscal, nos termos da deliberação da Assembleia Geral Extraordinária da Eletrobras de 29/4/2025, que alterou o estatuto social da companhia (arts. 20 a 25).
⚖️ Além disso, o STF reconheceu que a autocomposição judicial pode abranger matérias conexas e estruturalmente relacionadas, ainda que não deduzidas originalmente na ação, como ocorreu com temas sensíveis envolvendo a Eletronuclear, a usina de Angra 3 e compromissos de investimento da Eletrobras. Com fundamento no CPC, art. 515, § 2º, a Corte validou uma compreensão ampla da autocomposição, compatível com litígios estruturais complexos, nos quais a solução jurisdicional clássica seria insuficiente para estabilizar relações institucionais de alta densidade política, econômica e administrativa.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito da desestatização da Eletrobras e da limitação do direito de voto da União, segundo o entendimento firmado pelo STF na ADI 7.385 Acordo/DF, assinale a alternativa correta:
A) A limitação do direito de voto da União a 10% do capital votante é inconstitucional, ainda que acompanhada de mecanismos compensatórios de governança, por violar o regime jurídico das sociedades de economia mista.
B) A homologação do termo de conciliação celebrado entre a União e a Eletrobras impede o STF de exercer o controle de constitucionalidade da Lei nº 14.182/2021.
C) A constitucionalidade da limitação do direito de voto da União depende de interpretação conforme à Constituição que assegure, como elemento normativo necessário, prerrogativas de governança, como a indicação de membros do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal.
D) A autocomposição judicial, no controle concentrado, restringe-se às matérias expressamente deduzidas na petição inicial, sendo vedada a inclusão de temas conexos não judicializados.
E) A limitação do direito de voto prevista no art. 3º, III, da Lei nº 14.182/2021 é válida porque afasta completamente qualquer forma de influência estatal na governança da Eletrobras.
Comentários:
A) Incorreta. O STF reconheceu que a limitação pode ser constitucional, desde que interpretada de forma conforme à Constituição, incorporando compensações de governança em favor da União.
B) Incorreta. O Tribunal foi expresso ao afirmar que não pode renunciar ao controle de constitucionalidade, mesmo diante de acordo entre as partes.
C) Correta. Essa é exatamente a solução adotada pelo STF: a limitação de voto somente é constitucional se acompanhada das compensações de governança previstas no acordo homologado. ✅
D) Incorreta. Com base no CPC, art. 515, § 2º, o STF admitiu que a autocomposição versasse sobre relações jurídicas não deduzidas em juízo, inclusive temas estruturais conexos, como Eletronuclear e Angra 3.
E) Incorreta. O modelo validado pelo STF não elimina a influência estatal, mas a reconfigura, deslocando-a do plano do voto assemblear para o plano institucional da governança.
Versão Esquematizada
📌 Eletrobras – desestatização
📍 Limitação do voto estatal a 10%
📍 Lei nº 14.182/2021 (conteúdo concreto)
📍 Autocomposição via CCAF
📍 STF homologa acordo, mas mantém controle de constitucionalidade
📍 Interpretação conforme condicionada à compensação de governança
📍 União indica membros do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal
📍 Autocomposição pode abranger matérias conexas (Angra 3, Eletronuclear)
É válido o termo de conciliação firmado perante a Câmara de Conciliação e a Arbitragem da Administração Federal (CCAF) no qual a União — que teve seu direito a voto limitado a 10%, independentemente da sua participação acionária na Eletrobras (Lei nº 14.182/2021, art. 3º, III, a e b) — foi compensada com poder de governança ampliado nos conselhos fiscal e administrativo da empresa.
Na espécie, em razão da natureza concreta da lei impugnada, a opção pela via consensual foi privilegiada, a fim de devolver aos próprios protagonistas da controvérsia (União e Eletrobras) a responsabilidade pela construção de uma solução que superasse o impasse institucional produzido pela limitação do poder de voto e que respeitasse a arquitetura legal da desestatização.
Contudo, mesmo havendo acordo entre as partes, o STF não pode renunciar à análise da constitucionalidade da norma objeto de análise. Nesse contexto, cabe à Corte declarar que a limitação de voto prevista em lei é constitucional somente se for interpretada de modo a incluir a compensação prevista no acordo, que garante à União a prerrogativa de indicar membros dos conselhos de administração e fiscal.
Além disso, outros aspectos complexos do relacionamento entre as partes, como os investimentos da Eletrobras na Eletronuclear e as regras para a usina Angra 3, também podem ser objetos de acordo, pois a autocomposição judicial pode versar sobre relação jurídica que não tenha sido deduzida em juízo (1).
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, homologou a íntegra do Termo de Conciliação nº 7/2025/CCAF/CGU/AGU-GVDM e, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação para atribuir interpretação conforme à Constituição ao art. 3º, III, a e b, da Lei nº 14.182/2021 (2), estabelecendo que a limitação dos direitos políticos de acionistas ou de grupo de acionistas que detenham mais que 10% do capital votante admite a previsão, a favor da União, em assembleia geral de acionistas, da prerrogativa de indicar membros do Conselho Fiscal e do Conselho de Administração, nos termos da deliberação da Assembleia Geral Extraordinária da Eletrobras realizada em 29.04.2025, com relação à alteração de seu estatuto social, para “inclusão dos novos artigos 20 a 25 para estabelecer novas regras de governança aplicáveis para a União”.
(1) CPC/2015: “Art. 515. São títulos executivos judiciais, cujo cumprimento dar-se-á de acordo com os artigos previstos neste Título: (…) § 2º A autocomposição judicial pode envolver sujeito estranho ao processo e versar sobre relação jurídica que não tenha sido deduzida em juízo.”
(2) Lei nº 14.182/2021: “Art. 3º A desestatização da Eletrobras fica condicionada à aprovação, por sua assembleia geral de acionistas, das seguintes condições: (…) III – alteração do estatuto social da Eletrobras para: a) vedar que qualquer acionista ou grupo de acionistas exerça votos em número superior a 10% (dez por cento) da quantidade de ações em que se dividir o capital votante da Eletrobras; b) vedar a realização de acordos de acionistas para o exercício de direito de voto, exceto para a formação de blocos com número de votos inferior ao limite de que trata a alínea a deste inciso; e (…)”
Destaque
São compatíveis com a Constituição Federal as disposições do art. 57, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar nº 35/1979 (Loman), que disciplinam a pena de disponibilidade de magistrado, com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, bem como o regime jurídico do pedido de reaproveitamento, desde que interpretadas de modo a vedar punições de caráter indefinido ou perpétuo, em consonância com os princípios da individualização da pena, do devido processo legal e da vedação às sanções perpétuas.
ADPF 677/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, Plenário, julgamento virtual finalizado em 15/12/2025.
Caso Fático
Dr. Creisson, magistrado estadual, teve contra si aplicada pena disciplinar de disponibilidade, com fundamento na Loman. O Tribunal entendia inexistir prazo limite para o afastamento, ao passo que o Dr. Creisson quer saber quais são as condições para seu eventual retorno à magistratura. Ele argumenta que a manutenção indefinida em disponibilidade, sem prazo certo para reaproveitamento, viola garantias constitucionais básicas. A discussão ganhou relevo institucional ao envolver o equilíbrio entre a autonomia disciplinar da magistratura, o poder sancionatório do Estado e a proteção contra sanções administrativas de caráter permanente.
Conteúdo-Base
📎 Loman (LC nº 35/1979), art. 57, §§ 1º e 2º (pena de disponibilidade e pedido de reaproveitamento).
📎 CF, art. 5º, XLVI (individualização da pena).
📎 CF, art. 5º, XLVII, “b” (vedação a penas de caráter perpétuo).
📎 CF, art. 93 (estatuto constitucional da magistratura).
📎 Resolução CNJ nº 135/2011, art. 6º (regime administrativo da pena de disponibilidade).
📎 Resoluções CNJ nº 323/2020 e nº 563/2024 (procedimento de reaproveitamento e avaliação periódica).
📚 A pena de disponibilidade é sanção administrativa típica da magistratura, distinta da aposentadoria compulsória.
📍 A carreira judicial admite regime sancionatório próprio, compatível com a independência judicial e o interesse público.
📍 O reaproveitamento não é automático, mas submetido a critérios objetivos e procedimentais, com controle institucional.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF reconheceu que a magistratura possui estatuto constitucional diferenciado, o que legitima a existência de sanções administrativas específicas, como a disponibilidade, que não encontram paralelo exato em outros regimes funcionais. A Corte afastou a tese de que a simples previsão legal de afastamento por prazo indeterminado violaria, por si só, a Constituição, destacando que a disponibilidade não equivale à exclusão definitiva da carreira nem à cassação de direitos funcionais.
⚖️ O ponto central do julgamento foi a interpretação conforme à Constituição do art. 57 da Loman. O Tribunal afirmou que a norma é constitucional desde que não seja lida como autorização para punição indefinida. Nesse contexto, atribuiu especial relevância à atuação do Conselho Nacional de Justiça, que, no exercício de sua competência constitucional, editou a Resolução nº 135/2011 e posteriores alterações para densificar garantias procedimentais, fixar marcos temporais, prever avaliações periódicas e estabelecer, inclusive, a possibilidade de conversão da disponibilidade em aposentadoria compulsória, mediante novo procedimento administrativo, quando constatada incompatibilidade permanente para o exercício da magistratura.
⚖️ Assim, o STF concluiu que o sistema normativo, considerado de forma integrada (Loman + regulamentação do CNJ), afasta qualquer risco de sanção perpétua, preserva o devido processo legal e assegura a individualização da pena, julgando improcedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito da pena de disponibilidade aplicada a magistrados, segundo o entendimento do STF na ADPF 677/DF, assinale a alternativa correta:
A) A pena de disponibilidade prevista na Loman é inconstitucional, pois permite o afastamento do magistrado por prazo indeterminado, em afronta à vedação às penas perpétuas.
B) A disponibilidade é sanção administrativa incompatível com o regime constitucional da magistratura, devendo ser substituída pela aposentadoria compulsória.
C) A regulamentação da pena de disponibilidade pelo CNJ configura usurpação de competência legislativa, por inovar no regime jurídico previsto na Loman.
D) A constitucionalidade do art. 57 da Loman pressupõe interpretação conforme à Constituição que impeça a imposição de punição indefinida, assegurando mecanismos de reaproveitamento e controle institucional.
E) O magistrado em disponibilidade tem direito subjetivo ao reaproveitamento automático após o decurso de dois anos do afastamento.
Comentários:
A) Incorreta. O STF reconheceu a constitucionalidade da pena, desde que interpretada em conjunto com as garantias procedimentais e temporais estabelecidas pelo CNJ, que afastam o caráter perpétuo.
B) Incorreta. A Corte destacou que a disponibilidade é sanção intermediária legítima, distinta da aposentadoria compulsória, compatível com o estatuto constitucional da magistratura.
C) Incorreta. O STF afirmou que o CNJ atua dentro de sua competência constitucional ao densificar e operacionalizar o regime disciplinar da magistratura.
D) Correta. O STF condicionou a validade da norma à vedação de sanções permanentes, ressaltando o papel das resoluções do CNJ na concretização dessas garantias. ✅
E) Incorreta. O reaproveitamento depende de procedimento específico, avaliações técnicas e decisão fundamentada do tribunal competente.
Versão Esquematizada
📌 Magistratura – sanção administrativa
📍 Pena de disponibilidade constitucional
📍 Vedação a punição indefinida
📍 Interpretação conforme da Loman
📍 Papel central do CNJ na regulamentação
📍 Reaproveitamento condicionado a avaliação
📍 Possível aposentadoria compulsória após procedimento próprio
São compatíveis com a Constituição Federal de 1988 — e não afrontam os princípios constitucionais da individualização da pena, da vedação às penas de caráter perpétuo e do devido processo legal — as disposições do art. 57, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar nº 35/1979 (Lei Orgânica da Magistratura – Loman), que versam sobre a pena de disponibilidade de magistrado, com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, e sobre o pedido do juiz, posto em disponibilidade, de reaproveitamento na magistratura.
A peculiaridade da carreira da magistratura permite reconhecer a constitucionalidade dos preceitos impugnados, que conferem a flexibilidade imprescindível para compatibilizar o interesse público, a necessidade de sanção e as condições de retorno do juiz afastado à função, viabilizando, inclusive, a prorrogação do afastamento quando sobrevier fato relevante que impeça esse retorno. Porém, não é admissível interpretação que estabeleça punição indefinida ao magistrado sancionado com disponibilidade.
Com efeito, o CNJ afastou a possibilidade de interpretações que pudessem conduzir à violação dos princípios da individualização da pena, da vedação às penas de caráter perpétuo e do devido processo legal, ao regulamentar, no exercício de sua competência constitucional, a sanção administrativa de disponibilidade (1).
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada em face do art. 57, §§ 1º e 2º, da Loman (2).
(1) Resolução CNJ nº 135/2011: “Art. 6º O magistrado será posto em disponibilidade com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, ou, se não for vitalício, demitido por interesse público, quando a gravidade das faltas não justificar a aplicação de pena de censura ou remoção compulsória. § 1º Cumpridos dois anos de pena de disponibilidade, havendo pedido de aproveitamento, cabe ao tribunal ao qual vinculado o magistrado promover: (Incluído pela Resolução nº 323, de 07.07.2020) I – sindicância da vida pregressa e investigação social; (Incluído pela Resolução nº 323, de 07.07.2020) II – reavaliação da capacidade física, mental e psicológica; e (Incluído pela Resolução nº 323, de 07.07.2020) III – reavaliação da capacidade técnica e jurídica, por meio de frequência obrigatória a curso oficial ministrado pela Escola da Magistratura, com aproveitamento suficiente. (redação dada pela Resolução nº 563, de 3.6.2024) § 2º Na análise do pedido, o tribunal procederá ao exame da subsistência das razões que determinaram a disponibilidade, ou da superveniência de fatos novos, quando deverá apontar motivo plausível, de ordem ética ou profissional, diverso dos fatos que ensejaram a pena. (Incluído pela Resolução nº 323, de 07.07.2020) § 3º Devidamente instruído e fundamentado o procedimento, caberá ao tribunal ou Órgão Especial decidir quanto ao deferimento ou não do retorno imediato ou gradual e adaptativo do magistrado. (redação dada pela Resolução nº 563, de 3.6.2024) § 4º Em caso de aplicação de pena de disponibilidade com prazo inferior a 2 (dois) anos, o aproveitamento do magistrado apenado ocorrerá imediatamente após o cumprimento da pena, independentemente do procedimento previsto nos parágrafos anteriores. (incluído pela Resolução nº 563, de 3.6.2024) § 5º Ultrapassado o prazo de 5 (cinco) anos da aplicação da pena de disponibilidade e não havendo pedido de aproveitamento ou sendo esse indeferido reiteradamente, cabe ao tribunal ao qual vinculado o magistrado instaurar procedimento administrativo, assegurado o contraditório e ampla defesa, com a finalidade de verificar a necessidade de aplicação de aposentadoria compulsória, diante de possível incompatibilidade permanente do magistrado para o exercício do cargo, conforme disposto nos incisos I a III do art. 56 da Loman e incisos I a III do art. 7º da Resolução CNJ nº 135/2011. (incluído pela Resolução nº 563, de 3.6.2024)”
(2) Loman: “Art. 57 – O Conselho Nacional da Magistratura poderá determinar a disponibilidade de magistrado, com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, no caso em que a gravidade das faltas a que se reporta o artigo anterior não justifique a decretação da aposentadoria. § 1º – O magistrado, posto em disponibilidade por determinação do Conselho, somente poderá pleitear o seu aproveitamento, decorridos dois anos do afastamento. § 2º – O pedido, devidamente instruído e justificado, acompanhado de parecer do Tribunal competente, ou de seu órgão especial, será apreciado pelo Conselho Nacional da Magistratura após parecer do Procurador-Geral da República. Deferido o pedido, o aproveitamento far-se-á a critério do Tribunal ou seu órgão especial.”
Destaque
O STF reconheceu a existência de racismo estrutural no Brasil, caracterizado por graves e persistentes violações sistemáticas a direitos fundamentais da população negra, mas afastou o reconhecimento de estado de coisas inconstitucional, diante da adoção contínua de políticas públicas específicas voltadas ao enfrentamento da desigualdade racial, ainda que insuficientes, determinando o aperfeiçoamento institucional dessas políticas por meio de diálogo interinstitucional.
ADPF 973/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, julgamento finalizado em 18/12/2025.
Caso Fático
Entidades da sociedade civil e organizações representativas da população negra ajuizaram arguição de descumprimento de preceito fundamental sustentando que o Brasil vivencia um quadro estrutural de discriminação racial, refletido em indicadores persistentes de desigualdade em saúde, educação, renda, segurança pública e proteção da infância. Alegaram que a insuficiência histórica das políticas públicas configuraria um estado de coisas inconstitucional, exigindo atuação estrutural do STF para compelir o Poder Público à adoção de medidas abrangentes e coordenadas de enfrentamento ao racismo.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 1º, III (dignidade da pessoa humana).
📎 CF, art. 3º, III e IV (erradicação da pobreza e redução das desigualdades; repúdio à discriminação).
📎 CF, art. 5º, caput e XLII (igualdade material; racismo como crime inafiançável e imprescritível).
📎 CF, art. 6º (direitos sociais).
📎 CF, art. 227 (proteção integral de crianças e adolescentes).
📎 Lei nº 10.639/2003 (ensino da história e cultura afro-brasileira).
📎 Lei nº 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial).
📎 Lei nº 12.711/2012, com alterações das Leis nº 13.409/2016 e nº 14.723/2023 (cotas raciais no ensino federal).
📎 Decreto nº 8.136/2013 (Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial – SINAPIR).
📎 Lei nº 14.600/2023 (criação do Ministério da Igualdade Racial).
📎 Lei nº 15.142/2025 (cotas raciais em concursos públicos federais).
📚 O racismo estrutural manifesta-se como padrão sistêmico de exclusão, reproduzido social e institucionalmente.
📍 A insuficiência de políticas públicas não se confunde com ausência completa de atuação estatal.
📍 O estado de coisas inconstitucional exige omissão prolongada, generalizada e estrutural das autoridades públicas.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF reconheceu, de forma expressa e inédita, que o racismo estrutural constitui um fenômeno histórico, social e institucional, que produz efeitos desproporcionais sobre a população negra em múltiplas dimensões da vida social, incluindo saúde, alimentação adequada, educação, mercado de trabalho, segurança pública e proteção de crianças e adolescentes. A Corte afirmou que os dados empíricos apresentados no processo revelam violação massiva e reiterada de direitos fundamentais, inclusive com impacto intergeracional, caracterizando um quadro estrutural de desigualdade racial.
⚖️ Todavia, ao examinar os requisitos técnicos do estado de coisas inconstitucional, o Tribunal entendeu que, embora as políticas públicas existentes sejam insuficientes para a superação do racismo estrutural, não se verifica o elemento da inércia estatal absoluta ou prolongada, uma vez que o Estado brasileiro adotou, ao longo dos anos, um conjunto relevante de medidas normativas e institucionais — como o Estatuto da Igualdade Racial, políticas de ação afirmativa, o SINAPIR, a criação do Ministério da Igualdade Racial e a ampliação recente de cotas em concursos públicos.
⚖️ Nesse contexto, o STF optou por uma solução de diálogo interinstitucional, rejeitando uma intervenção judicial substitutiva e determinando a atualização do Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR) ou, alternativamente, a elaboração de um Plano Nacional de Combate ao Racismo Estrutural, como instrumento normativo central para a coordenação, avaliação e aprimoramento das políticas públicas existentes. A Corte reafirmou que o papel do Judiciário, em litígios estruturais dessa natureza, é o de indutor, fiscalizador e garantidor de direitos, sem assumir a formulação direta das políticas públicas.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito do julgamento da ADPF 973/DF, que tratou do racismo estrutural no Brasil, assinale a alternativa correta:
A) O Tribunal reconheceu o racismo estrutural, afastou o estado de coisas inconstitucional e determinou o aperfeiçoamento das políticas públicas por meio de diálogo interinstitucional e planejamento estatal.
B) A Corte afastou o reconhecimento de racismo estrutural, por considerar suficientes os programas estatais existentes de combate à desigualdade racial.
C) O STF reconheceu o racismo estrutural e as graves violações a direitos fundamentais, mas afastou o estado de coisas inconstitucional em razão da inexistência de políticas públicas sobre o tema.
D) O STF reconheceu a existência de racismo estrutural e declarou a configuração de estado de coisas inconstitucional, determinando a substituição integral das políticas públicas vigentes.
E) O STF limitou-se a reconhecer a constitucionalidade das ações afirmativas, sem examinar o fenômeno do racismo estrutural.
Comentários:
A) Correta. O STF reconheceu o racismo estrutural, afastou o estado de coisas inconstitucional e determinou o aperfeiçoamento institucional das políticas públicas, com atualização ou elaboração de plano nacional específico. ✅
B) Incorreta. O Tribunal reconheceu expressamente a existência de racismo estrutural e de graves violações a direitos fundamentais.
C) Incorreta. O afastamento do estado de coisas inconstitucional decorreu justamente da existência — ainda que insuficiente — de políticas públicas em curso.
D) Incorreta. O STF afastou o estado de coisas inconstitucional e não determinou a substituição integral das políticas públicas, optando por solução dialógica.
E) Incorreta. O julgamento foi muito mais amplo, abordando o racismo estrutural como fenômeno sistêmico e institucional.
Versão Esquematizada
📌 Racismo estrutural – ADPF 973
📍 Violação sistêmica de direitos fundamentais
📍 Reconhecimento expresso pelo STF
📍 Políticas públicas existentes, porém insuficientes
📍 Ausência de omissão estatal absoluta
📍 Estado de coisas inconstitucional afastado
📍 Diálogo interinstitucional e planejamento estatal
📍 Atualização do PLANAPIR ou criação de plano autônomo
Reconhece-se a existência de racismo estrutural no Brasil, decorrente de graves violações sistemáticas a direitos fundamentais da população negra. Contudo, diante da adoção de políticas públicas específicas destinadas ao seu enfrentamento, em especial para sanar omissões históricas, afasta-se o estado de coisas inconstitucional.
A desigualdade racial é uma triste realidade que, lamentavelmente, assola a sociedade brasileira, abrangendo aspectos da vida, saúde, alimentação digna e segurança da população negra, além de violações específicas na seara dos direitos das crianças e dos adolescentes como, por exemplo, no caso da evasão escolar.
O racismo no Brasil, em virtude de sua dimensão histórica e social, ocasiona, consciente ou inconscientemente, prejuízos sistemáticos a grupos minoritários, afetando a população negra de maneira desproporcional, além de se manifestar também nas instituições públicas.
A gravidade dos dados apresentados pelas entidades que se manifestaram no curso do processo revela a massiva violação de direitos fundamentais da população negra e a insuficiência das políticas estatais vigentes para a efetiva superação dessa lesividade sistêmica. Nesse contexto, é necessário um diálogo interinstitucional para o aperfeiçoamento das políticas públicas de enfrentamento ao racismo com a atualização do Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR) — plano que integra a estrutura governamental para direitos humanos e figura como vetor normativo essencial na organização e implementação das medidas destinadas à igualdade racial no País — ou a elaboração de um novo Plano Nacional de Combate ao Racismo Estrutural, em caráter autônomo, de modo a aprimorar o marco normativo de enfrentamento ao racismo no Brasil.
Por outro lado, ainda que se considere a política para o combate à desigualdade racial insuficiente, é necessário reconhecer a adoção de diversos programas e políticas públicas para a mitigação da desigualdade racial, como, por exemplo: (i) a Lei nº 10.639/2003, que incluiu no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática “História e Cultura Afro-Brasileira”; (ii) a Lei nº 12.288/2010, que instituiu o Estatuto da Igualdade Racial; (iii) o Decreto nº 8.136/2013, que regulamenta o Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (SINAPIR); (iv) a Lei nº 12.711/2012, com as alterações promovidas pela Lei nº 13.409/2016 e pela Lei nº 14.723/2023, que instituiu cotas raciais para ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio; (v) a Medida Provisória nº 1.154/2023, convertida na Lei nº 14.600/2023, que criou o Ministério da Igualdade Racial, responsável por diversas políticas públicas nessa temática; e (vi) a recente Lei nº 15.142/2025, que “reserva às pessoas pretas e pardas, indígenas e quilombolas o percentual de 30% (trinta por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal direta”.
Nesse contexto, observa-se que o Brasil não está inerte em sua missão constitucional de combate ao racismo, pois há diversas políticas públicas em andamento para enfrentá-lo. Essa circunstância afasta um dos requisitos para o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional: a prolongada omissão das autoridades no cumprimento de suas obrigações para a garantia desses direitos.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a arguição para reconhecer a existência de racismo estrutural no Brasil e de graves violações a preceitos fundamentais, bem como para determinar a adoção de diversas providências, devidamente registradas na ata deste julgamento.
Destaque
É inconstitucional norma estadual que determine a prestação de contas do Tribunal de Contas dos Municípios diretamente à Assembleia Legislativa, pois, sendo órgão inserido na estrutura estadual, suas contas devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado, nos termos dos arts. 31, § 1º; 71, II; e 75 da Constituição Federal.
ADI 4.124/BA, Rel. Ministro Nunes Marques, Plenário, julgamento virtual finalizado em 15/12/2025.
Caso Fático
A Constituição do Estado da Bahia estabelecia que tanto o Tribunal de Contas do Estado quanto o Tribunal de Contas dos Municípios deveriam prestar contas diretamente à Assembleia Legislativa. A ADI proposta assevera que essa previsão viola o modelo constitucional de controle externo, que define competências específicas para julgamento de contas e delimita a posição institucional dos tribunais de contas no âmbito federativo.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 31, § 1º (controle externo municipal com auxílio dos tribunais de contas).
📎 CF, art. 71, II (competência do tribunal de contas para julgar contas de administradores públicos).
📎 CF, art. 75 (aplicação das normas do TCU aos tribunais de contas estaduais e municipais).
📎 CF, art. 35, II (hipótese de intervenção estadual por ausência de prestação de contas municipal).
📎 Constituição do Estado da Bahia, art. 71, XI, e art. 91, § 3º.
📚 Os tribunais de contas dos municípios, quando instituídos pela Constituição estadual, integram a estrutura estadual.
📍 O julgamento das contas desses órgãos compete ao Tribunal de Contas do Estado.
📍 O controle político-administrativo das atividades pode ser exercido pela Assembleia Legislativa.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF reafirmou que os tribunais de contas dos municípios, embora auxiliem as câmaras municipais no controle externo das contas municipais, são órgãos criados pela Constituição estadual e, portanto, inserem-se na estrutura administrativa do estado-membro. Por essa razão, suas contas devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado, e não diretamente pela Assembleia Legislativa.
⚖️ A Corte distinguiu o julgamento de contas do controle político-institucional das atividades do órgão. A Assembleia Legislativa pode exercer fiscalização institucional sobre o Tribunal de Contas dos Municípios, mas não pode assumir competência para julgar suas contas, sob pena de violar o modelo constitucional delineado pelos arts. 71 e 75 da Constituição Federal. Assim, declarou-se a inconstitucionalidade das expressões que atribuíam essa competência à Assembleia Legislativa, sem afastar o dever de fiscalização.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito da organização e controle dos Tribunais de Contas dos Municípios, segundo o entendimento do STF, assinale a alternativa correta:
A) O Tribunal de Contas dos Municípios deve prestar contas diretamente à Assembleia Legislativa, por se tratar de órgão de auxílio do controle externo legislativo.
B) O controle externo exercido pelas câmaras municipais inclui o julgamento das contas do Tribunal de Contas dos Municípios.
C) A Assembleia Legislativa não pode exercer qualquer controle sobre o Tribunal de Contas dos Municípios.
D) O modelo constitucional permite que cada estado defina quem julga as contas do Tribunal de Contas dos Municípios.
E) As contas do Tribunal de Contas dos Municípios devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado, pois integra a estrutura estadual.
Comentários:
A) Incorreta. O STF declarou inconstitucional a prestação direta de contas à Assembleia Legislativa.
B) Incorreta. As câmaras municipais não julgam as contas do TCM.
C) Incorreta. A Assembleia Legislativa pode exercer fiscalização institucional, mas não julgar suas contas.
D) Incorreta. A organização dos tribunais de contas deve observar o modelo constitucional federal.
E) Correta. Por integrar a estrutura estadual, o TCM deve ter suas contas julgadas pelo TCE, conforme os arts. 71 e 75 da CF ( ADI 4.124/BA). ✅
Versão Esquematizada
📌 TCM – prestação de contas
📍 Órgão inserido na estrutura estadual
📍 Contas julgadas pelo TCE
📍 Assembleia exerce fiscalização institucional
📍 Modelo constitucional obrigatório
É inconstitucional a prestação de contas pelo tribunal de contas dos municípios — órgão instituído pela Constituição do estado, e, portanto, inserido na estrutura estadual — diretamente à assembleia legislativa, tendo em vista a competência do tribunal de contas estadual para julgá-las (CF/1988, arts. 31, § 1º; 71, II; e 75).
Conforme jurisprudência desta Corte (1), os tribunais de contas dos municípios devem prestar contas perante o tribunal de contas do estado (2), o qual é competente para julgar as contas de todos os órgãos estaduais (3).
Por outro lado, o controle das atividades dos tribunais de contas municipais — que auxiliam as câmaras municipais no controle externo das contas municipais — deve ser realizado pela assembleia legislativa estadual (4). Isso não fere a autonomia do município, pois não envolve a apreciação das contas municipais em si, mas o desempenho do tribunal quanto ao cumprimento de suas funções institucionais.
Aliás, o art. 35 da Constituição Federal (5) elenca hipóteses excepcionais em que o estado-membro tem poder de intervenção no município, algumas, inclusive, ligadas diretamente às próprias atividades do tribunal de contas municipal.
Na espécie, a Constituição do Estado da Bahia atribui ao Tribunal de Contas dos Municípios as obrigações de prestar contas à Assembleia Legislativa e de encaminhar-lhe, trimestral e anualmente, um relatório de atividades.
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação para (i) declarar a inconstitucionalidade da expressão “e pelo Tribunal de Contas dos Municípios”, contida no art. 71, XI, da Constituição do Estado da Bahia (6) e do art. 3º da Lei Complementar estadual nº 6/1991; e (ii) declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, da expressão “Os Tribunais”, constante do art. 91, § 3º, da Lei fundamental baiana (7), a fim de excluir de seu âmbito de incidência, relativamente ao dever de prestar contas à Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas dos Municípios, restringindo a efetividade da norma ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA).
(1) Precedente citado: ADI 687.
(2) CF/1988: “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (…) II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (…) Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.”
(3) CF/1988: “Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.”
(4) CF/1988: “Art. 71 (…) § 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.”
(5) CF/1988: “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: I – deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; II – não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000).”
(6) Constituição do Estado da Bahia: “Art. 71. Além de outros casos previstos nesta Constituição, compete privativamente à Assembleia Legislativa: (…) XI – julgar as contas anualmente prestadas pelo Tribunal de Justiça, pelo Tribunal de Contas do Estado e pelo Tribunal de Contas dos Municípios, realizando, periodicamente, inspeções auditoriais;”
(7) Constituição do Estado da Bahia: “Art. 91. Os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, dotados de autonomia administrativa e de independência funcional, são órgãos de auxílio do controle externo a cargo, respectivamente, da Assembleia Legislativa e das Câmaras Municipais, competindo-lhes: (…) XVI – oferecer parecer conclusivo, no prazo de trinta dias, a respeito da solicitação feita pela comissão competente da Casa Legislativa, em vista de indícios de despesa não autorizada, ainda que sob a forma de investimento não programado, quando a autoridade governamental responsável não prestar os esclarecimentos reclamados ou, se prestados, forem considerados insuficientes. (…) § 3º Os Tribunais prestarão suas próprias contas à Assembleia Legislativa, bem como a ela encaminharão, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.”
Destaque
São inconstitucionais dispositivos da Lei n. 14.701/2023 que condicionam o reconhecimento de terras tradicionalmente ocupadas à presença indígena em 5/10/1988 (ou que reproduzam essa lógica), por restringirem o alcance do CF, art. 231, que assegura direitos originários territoriais.
ADC 87/DF, ADI 7.582/DF, ADI 7.583/DF e ADI 7.586/DF, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Plenário, julgamento virtual finalizado em 18/12/2025.
Caso Fático
Comunidades indígenas e entidades apontaram que a Lei n. 14.701/2023 “reintroduziu” o marco temporal e, na prática, dificultou o reconhecimento de áreas tradicionalmente ocupadas, sobretudo em situações de expulsões históricas, deslocamentos forçados e conflitos possessórios antigos. Do outro lado, o legislativo sustenta que a lei buscou estabilizar conflitos fundiários e conferir previsibilidade ao procedimento demarcatório. O STF julgou, em controle concentrado, se esse redesenho legislativo era compatível com o regime constitucional do CF, art. 231 e com o precedente do Tema 1.031.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 231 (direitos originários e dever estatal de demarcar e proteger).
📎 CF, art. 231, § 1º (critérios de “tradicionalmente ocupadas” sem recorte cronológico fixo).
📎 ADCT, art. 67 (dever de concluir demarcações em 5 anos).
📎 RE 1.017.365 (Tema 1.031 RG/STF) (incompatibilidade do marco temporal com o art. 231).
📎 Lei n. 14.701/2023, art. 4º, caput e §§ 2º a 4º (marco temporal; renitente esbulho; exclusões).
📎 Lei n. 14.701/2023, art. 5º e art. 6º (participação e contraditório no procedimento).
📚 O direito territorial indígena é originário: a demarcação declara uma situação jurídica preexistente, não “cria” a terra indígena.
📍 “Tradicionalidade” se prova por elementos constitucionais (habitação permanente, atividades produtivas, preservação ambiental necessária ao bem-estar e reprodução física e cultural), não por presença física em data fixa.
📍 Requisitos temporais rígidos tendem a transferir às comunidades um ônus probatório desproporcional e, na prática, reduzem a proteção do art. 231.
📍 A demora estrutural do Estado em concluir demarcações (ADCT, art. 67) aprofunda conflitos e esvazia a tutela constitucional.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF partiu da premissa de que o CF, art. 231 não tutela um “direito adquirido em 1988”, mas reconhece um direito originário ligado à ocupação tradicional, anterior à Constituição. Por isso, a noção de “terras tradicionalmente ocupadas” não se subordina a um marco cronológico externo ao próprio texto constitucional.
📣 Nessa linha, a Corte tratou o marco temporal como uma forma de “redefinir” por lei ordinária o conteúdo do art. 231: ao exigir presença indígena em 5/10/1988 (ou ao impor filtros equivalentes), a lei passa a excluir situações históricas típicas do problema indígena brasileiro, como expulsões, remoções, confinamentos e deslocamentos forçados, que rompem a presença física no território sem romper, necessariamente, a relação tradicional.
⚖️ Por isso, o STF entendeu que dispositivos que condicionam o reconhecimento à presença em 5/10/1988 (ou que, na prática, operem como esse requisito) são inconstitucionais: eles substituem os critérios do CF, art. 231, § 1º por um critério temporal, estreitando a proteção constitucional e impondo às comunidades um ônus de prova frequentemente impossível (especialmente quando o próprio Estado falhou, por décadas, em demarcar e proteger).
⚖️ A Corte também enfrentou o argumento de “segurança jurídica”. Concluiu que a segurança jurídica não se produz por redução legislativa do núcleo do art. 231, mas por atuação administrativa efetiva, com procedimento demarcatório estruturado, participação adequada e conclusão em prazo razoável. A tentativa de estabilizar conflitos por “corte temporal” não resolve o passivo histórico e tende a deslocar a disputa para controvérsias probatórias insolúveis.
📣 No plano institucional, o STF reconheceu que há omissão estatal persistente no cumprimento do ADCT, art. 67, e vinculou a efetividade do art. 231 a um dever concreto de administração: demarcar, proteger e fazer respeitar. A falta de conclusão de procedimentos mantém um estado de incerteza permanente que alimenta conflito, violência e litigiosidade.
⚖️ Por isso, fixou comandos transitórios e prazos para implementação de providências (com referência expressa a um horizonte de cumprimento e acompanhamento), preservando parâmetros constitucionais até que sobrevenha legislação compatível com a decisão. A ideia central foi: não basta invalidar a lógica do marco temporal; é preciso impedir que a paralisia administrativa continue produzindo violações sistêmicas.
📣 No aspecto procedimental, o STF enfatizou que o contraditório deve ser efetivo e tempestivo: participação apenas ao final (quando estudos já se encerraram) tende a esvaziar a utilidade do contraditório. A Corte também rechaçou formalismos que, em vez de qualificar o procedimento, sirvam para travar processos e reabrir indefinidamente etapas já tecnicamente concluídas.
⚖️ Ainda no procedimento, o Tribunal tratou da fase anterior à portaria declaratória: a incerteza objetiva quanto aos limites pode demandar tratamento jurídico cuidadoso sobre benfeitorias e condutas de ocupantes não indígenas, especialmente quando há boa-fé. Mas deixou claro que qualquer interferência no uso e gozo da posse coletiva indígena exige motivação explícita, proporcionalidade e salvaguardas (inclusive a lógica de consulta e proteção de direitos fundamentais), sob pena de degradar a tutela do art. 231.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito do reconhecimento de terras tradicionalmente ocupadas à presença indígena, assinale a alternativa correta conforme a jurisprudência do STF:
A) É inconstitucional lei ordinária que substitui os critérios do art. 231, § 1º, por requisito temporal fixo, pois isso restringe direitos originários e impõe ônus probatório desproporcional às comunidades indígenas.
B) A demarcação tem natureza constitutiva, de modo que, sem ato estatal prévio, inexiste direito territorial indígena oponível a terceiros.
C) A Lei n. 14.701/2023 é compatível com o art. 231 da Constituição ao exigir presença indígena em 5/10/1988, pois tal recorte temporal confere segurança jurídica e reduz conflitos fundiários.
D) O STF rejeitou a ideia de omissão estatal no tema e reconheceu discricionariedade administrativa para as demarcações de terras indígenas, por envolverem escolhas políticas.
E) O STF validou integralmente a Lei n. 14.701/2023, limitando-se a recomendar aprimoramentos administrativos à Funai e ao Ministério da Justiça.
Comentários:
A) Correta. A Corte considerou inconstitucionais dispositivos que reintroduzem requisito temporal incompatível com o art. 231 e com o Tema 1.031, por restringirem indevidamente a proteção territorial indígena. Vide conjunto da ADC 87/DF e das ADIs 7.582/DF, 7.583/DF e 7.586/DF ✅
B) Incorreta. O direito territorial é originário e a demarcação atua como reconhecimento/declaração, não como criação do direito.
C) Incorreta. O STF afastou a lógica do marco temporal por entender que ela reduz o conteúdo do art. 231 ao substituir critérios constitucionais por recorte cronológico.
D) Incorreta. O STF reconheceu omissão estatal vinculada ao dever do ADCT, art. 67, e impôs comandos de implementação para superar a inércia prolongada.
E) Incorreta. Houve declaração de inconstitucionalidade de diversos dispositivos/expressões, com definição de parâmetros constitucionais e providências transitórias.
Versão Esquematizada
📌 Terras indígenas
📍 Direito originário territorial (CF, art. 231)
📍 Tradicionalidade = critérios do CF, art. 231, § 1º (sem corte temporal)
📍 Marco temporal legislativo (5/10/1988) = restrição inconstitucional
📍 Omissão estatal (ADCT, art. 67) e comandos de implementação
📍 Procedimento: contraditório efetivo; vedação de formalismos paralisantes; motivação proporcional em interferências
São inconstitucionais — por restringirem indevidamente a proteção constitucional aos direitos originários dos povos indígenas e por contrariarem o regime constitucional de reconhecimento e demarcação das terras tradicionalmente ocupadas (CF/1988, art. 231) — dispositivos da Lei nº 14.701/2023 que (i) condicionam o conceito de terra tradicionalmente ocupada à “data da promulgação da Constituição Federal” e (ii) reproduzem, direta ou indiretamente, a lógica do “marco temporal”.
O texto constitucional assegura aos povos indígenas direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam e impõe ao Estado deveres correlatos de proteção e de atuação administrativa voltada ao reconhecimento e à demarcação dessas áreas (1).
Conforme jurisprudência desta Corte, firmada no Tema 1.031 da repercussão geral (2), o reconhecimento das terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas não se submete a recorte temporal fixo, pois se trata de direito originário cuja tradicionalidade deve ser aferida pelos critérios constitucionais — e não por requisito cronológico imposto em lei. Nesse contexto, a Lei nº 14.701/2023, ao condicionar o conceito de “terras tradicionalmente ocupadas” à “data da promulgação da Constituição Federal” ou a “5 de outubro de 1988”, reintroduziu requisito temporal incompatível com o regime constitucional de proteção territorial indígena.
Além disso, a positivação legislativa de marco temporal com pretensão retroativa não promove segurança jurídica, pois transfere às comunidades indígenas um ônus probatório excessivo — por vezes inexequível — de comprovação documental de ocupação pretérita e, na prática, reduz o alcance da proteção conferida pelo dispositivo constitucional acima citado.
Há omissão inconstitucional do poder público no cumprimento do dever de concluir a demarcação das terras indígenas (ADCT, art. 67).
O Estado deve atuar para proteger os direitos humanos e para evitar a escalada de tensões de forma a buscar a paz social e minimizar conflitos nas demarcações. Nesse contexto, determinou-se, em caráter transitório, a conclusão das demarcações no prazo de cinco anos, contado da promulgação da Constituição (3). Esse comando reforça a natureza obrigatória da atuação estatal e evidencia a centralidade da efetividade administrativa como pressuposto para a tutela dos direitos fundamentais dos povos indígenas.
Diante da persistência de inércia estatal prolongada na finalização dos procedimentos demarcatórios — com a manutenção de indefinições que inviabilizam, na prática, a plena eficácia do regime protetivo do art. 231 —, o Tribunal fixou o prazo de até 180 (cento e oitenta) dias para que os Poderes Públicos cumpram as determinações estabelecidas, as quais subsistirão, transitoriamente, até a superveniência de lei que se harmonize com os parâmetros constitucionais delineados na decisão.
No plano procedimental, o STF assentou que: (i) o processo demarcatório deve assegurar participação efetiva e tempestiva dos interessados, sob pena de esvaziar o contraditório quando a intervenção apenas se viabiliza após a conclusão dos estudos técnicos; (ii) exigências formais não podem operar como obstáculo desproporcional nem inviabilizar retroativamente trabalhos técnicos já concluídos e entregues à Funai, sob pena de paralisia administrativa e incremento de litigiosidade; (iii) até a portaria declaratória do Ministro da Justiça, a incerteza objetiva quanto aos limites justifica o tratamento de boa-fé das benfeitorias realizadas por ocupantes não indígenas; e (iv) eventual interferência estatal no uso e gozo da posse coletiva indígena exige motivação explícita e proporcional, com garantia de consulta prévia, livre e informada às comunidades afetadas.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, em julgamento conjunto e por maioria, dentre outras medidas, (i) homologou o produto da Comissão Especial e determinou o envio ao Congresso Nacional para adoção das providências que entender cabíveis; (ii) julgou parcialmente procedentes as ações com o fim de declarar a inconstitucionalidade de dispositivos e expressões contidas nos arts. 4º, caput e §§ 2º a 4º; 5º; 6º; 9º, §§ 1º e 2º; 10, 13, 14; 18, §§ 1º e 2º; 20, caput e parágrafo único; 22; 23, caput e §§ 1º e 2º; 26; 27; 31 e 32, todos da Lei nº 14.701/2023 (4), no art. 2º, IX, da Lei nº 4.132/1962 (5) e no art. 2º, IX, da Lei nº 6.001/1973 (6); e (iii) declarou a inconstitucionalidade por omissão quanto ao art. 67 do ADCT, fixando prazo de 180 dias para o cumprimento das determinações transitórias.
(1) CF/1988: “Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. § 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. § 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. § 3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei. § 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis. § 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ‘ad referendum’ do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco. § 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa fé. § 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, § 3º e § 4º.”
(2) Precedente citado: RE 1.017.365 (Tema 1.031 RG).
(3) ADCT: “Art. 67. A União concluirá a demarcação das terras indígenas no prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição.”
(4) Lei nº 14.701/2023: “Art. 4º São terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas brasileiros aquelas que, na data da promulgação da Constituição Federal, eram, simultaneamente: (…) § 2º A ausência da comunidade indígena em 5 de outubro de 1988 na área pretendida descaracteriza o seu enquadramento no inciso Ido caput deste artigo, salvo o caso de renitente esbulho devidamente comprovado. § 3º Para os fins desta Lei, considera-se renitente esbulho o efetivo conflito possessório, iniciado no passado e persistente até o marco demarcatório temporal da data de promulgação da Constituição Federal, materializado por circunstâncias de fato ou por controvérsia possessória judicializada. § 4º A cessação da posse indígena ocorrida anteriormente a 5 de outubro de 1988, independentemente da causa, inviabiliza o reconhecimento da área como tradicionalmente ocupada, salvo o disposto no § 3º deste artigo (…) Art. 5º A demarcação contará obrigatoriamente com a participação dos Estados e dos Municípios em que se localize a área pretendida, bem como de todas as comunidades diretamente interessadas, franqueada a manifestação de interessados e de entidades da sociedade civil desde o início do processo administrativo demarcatório, a partir da reivindicação das comunidades indígenas. Parágrafo único. É assegurado aos entes federativos o direito de participação efetiva no processo administrativo de demarcação de terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas. Art. 6º Aos interessados na demarcação serão assegurados, em todas as suas fases, inclusive nos estudos preliminares, o contraditório e a ampla defesa, e será obrigatória a sua intimação desde o início do procedimento, bem como permitida a indicação de peritos auxiliares. (…) Art. 9º Antes de concluído o procedimento demarcatório e de indenizadas as benfeitorias de boa-fé, nos termos do § 6º do art. 231 da Constituição Federal, não haverá qualquer limitação de uso e gozo aos não indígenas que exerçam posse sobre a área, garantida a sua permanência na área objeto de demarcação. § 1º Consideram-se de boa-fé as benfeitorias realizadas pelos ocupantes até que seja concluído o procedimento demarcatório. § 2º A indenização das benfeitorias deve ocorrer após a comprovação e a avaliação realizada em vistoria do órgão federal competente. Art. 10. Aplica-se aos antropólogos, aos peritos e a outros profissionais especializados, nomeados pelo poder público, cujos trabalhos fundamentem a demarcação, o disposto no art. 148 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). (…) Art. 13. É vedada a ampliação de terras indígenas já demarcadas. Art. 14. Os processos administrativos de demarcação de terras indígenas ainda não concluídos serão adequados ao disposto nesta Lei. (…) Art. 18. São consideradas áreas indígenas adquiridas as havidas pela comunidade indígena mediante qualquer forma de aquisição permitida pela legislação civil, tal como a compra e venda ou a doação. § 1º Aplica-se às áreas indígenas adquiridas o regime jurídico da propriedade privada. § 2º As terras de domínio indígena constituídas nos termos da Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, serão consideradas áreas indígenas adquiridas nos moldes desta Lei. (…) Art. 20. O usufruto dos indígenas não se sobrepõe ao interesse da política de defesa e soberania nacional. Parágrafo único. A instalação de bases, unidades e postos militares e demais intervenções militares, a expansão estratégica da malha viária, a exploração de alternativas energéticas de cunho estratégico e o resguardo das riquezas de cunho estratégico serão implementados independentemente de consulta às comunidades indígenas envolvidas ou ao órgão indigenista federal competente. (…) Art. 22. Ao poder público é permitida a instalação, em terras indígenas, de equipamentos, de redes de comunicação, de estradas e de vias de transporte, além das construções necessárias à prestação de serviços públicos, especialmente os de saúde e educação. Art. 23. O usufruto dos indígenas em terras indígenas superpostas a unidades de conservação fica sob a responsabilidade do órgão federal gestor das áreas protegidas, observada a compatibilidade do respectivo regime de proteção. § 1º O órgão federal gestor responderá pela administração das áreas das unidades de conservação superpostas a terras indígenas, com a participação das comunidades indígenas, que deverão ser ouvidas, considerados os seus usos, tradições e costumes, e poderá, para tanto, contar com a consultoria do órgão indigenista federal competente. § 2º O trânsito de visitantes e pesquisadores não indígenas deve ser admitido na área afetada à unidade de conservação, nos horários e condições estipulados pelo órgão federal gestor. (…) Art. 26. É facultado o exercício de atividades econômicas em terras indígenas, desde que pela própria comunidade indígena, admitidas a cooperação e a contratação de terceiros não indígenas. § 1º As terras indígenas não poderão ser objeto de arrendamento ou de qualquer ato ou negócio jurídico que elimine a posse direta pela comunidade indígena. § 2º É permitida a celebração de contratos que visem à cooperação entre indígenas e não indígenas para a realização de atividades econômicas, inclusive agrossilvipastoris, em terras indígenas, desde que: I – os frutos da atividade gerem benefícios para toda a comunidade indígena; II – a posse dos indígenas sobre a terra seja mantida, ainda que haja atuação conjunta de não indígenas no exercício da atividade; III – a comunidade indígena, mediante os próprios meios de tomada de decisão, aprove a celebração contratual; IV – os contratos sejam registrados na Funai. Art. 27. É permitido o turismo em terras indígenas, organizado pela própria comunidade indígena, admitida a celebração de contratos para a captação de investimentos de terceiros, desde que respeitadas as condições estabelecidas no § 2º do art. 26 desta Lei. Parágrafo único. Nas terras indígenas, é vedada a qualquer pessoa estranha às comunidades indígenas a prática de caça, pesca, extrativismo ou coleta de frutos, salvo se relacionada ao turismo organizado pelos próprios indígenas, respeitada a legislação específica.”
(5) Lei nº 4.132/1962: “Art. 2º Considera-se de interesse social: (…) IX – a destinação de áreas às comunidades indígenas que não se encontravam em área de ocupação tradicional em 5 de outubro de 1988, desde que necessárias à reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. (Incluído pela Lei nº 14.701, de 2023)”
(6) Lei nº 6.001/1973: “Art. 2° Cumpre à União, aos Estados e aos Municípios, bem como aos órgãos das respectivas administrações indiretas, nos limites de sua competência, para a proteção das comunidades indígenas e a preservação dos seus direitos: (…) IX – garantir aos índios e comunidades indígenas, nos termos da Constituição Federal, a posse permanente das terras tradicionalmente ocupadas em 5 de outubro de 1988, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades naquelas terras existentes. (Redação dada pela Lei nº 14.701, de 2023)”
Destaque
Não viola a competência da Justiça Federal a decisão do juízo estadual criminal (Lei Maria da Penha) que determina a prestação pecuniária à vítima afastada do trabalho (Lei nº 11.340/2006, art. 9º, § 2º, II), ainda que o cumprimento material recaia sobre empregador e INSS, cabendo ação regressiva do INSS contra o agressor na Justiça Federal.
RE 1.520.468/PR, Rel. Ministro Flávio Dino, Plenário, por maioria, julgamento virtual finalizado em 15/12/2025 (Tema 1.370 RG).
Caso Fático
Após episódio de violência doméstica, o juízo criminal estadual deferiu medida protetiva para afastar Gertrudes do trabalho e assegurar manutenção de renda durante o período de afastamento. O debate surgiu porque a ordem, na prática, exigia que INSS (e, quando houvesse vínculo empregatício, também o empregador) suportassem o pagamento, levantando a alegação de que o juízo estadual teria invadido competência típica da Justiça Federal ao impor obrigação à autarquia previdenciária.
Conteúdo-Base
📎 Lei nº 11.340/2006, art. 9º, § 2º, II (manutenção do vínculo trabalhista e afastamento do local de trabalho por até seis meses).
📎 CF, art. 109, I (competência da Justiça Federal e ações envolvendo autarquia federal).
📎 Lei nº 8.213/1991, art. 120, II (ação regressiva do INSS em hipóteses legalmente previstas, para ressarcimento).
📎 Lei nº 8.742/1993 (LOAS) (assistência social e benefícios eventuais por vulnerabilidade temporária).
📚 A medida protetiva do art. 9º, § 2º, II, tem natureza cautelar-protetiva: busca preservar a integridade física, psicológica e econômica da vítima, garantindo continuidade mínima de renda no afastamento necessário.
📍 O juízo estadual criminal fixa a medida protetiva e pode requisitar o pagamento; isso não equivale a “conceder benefício previdenciário” em demanda contra o INSS, mas a operacionalizar a proteção prevista em lei federal.
📍 A prestação pode ter natureza previdenciária ou assistencial, conforme o vínculo da mulher com a seguridade social:
📍 (i) Previdenciária: se segurada do RGPS; quando houver emprego, empregador paga os primeiros 15 dias e o INSS custeia o período subsequente, sem carência; se não houver relação de emprego (p. ex., segurada facultativa/individual), o custeio recai integralmente sobre o INSS.
📍 (ii) Assistencial: se não segurada do RGPS; a prestação funciona como benefício eventual por vulnerabilidade temporária, a ser provido pelo Estado via LOAS, mediante ateste judicial de ausência de meios próprios de subsistência.
📍 A solução preserva a coerência do sistema: o ônus imediato viabiliza a proteção e o ressarcimento pode ser buscado por via própria, inclusive por regresso contra o agressor.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF enfrentou, primeiro, um problema de desenho institucional: a Lei Maria da Penha atribui ao juiz, no âmbito criminal, o dever de assegurar condições concretas para interromper o ciclo de violência. A Corte leu o art. 9º, § 2º, II, como comando de proteção integrada, que não se esgota em “proibir condutas”, mas exige medidas aptas a neutralizar o mecanismo clássico de coerção econômica do agressor: o risco de perda do trabalho e da renda. Nessa chave, o afastamento remunerado não aparece como “benefício previdenciário típico”, e sim como instrumento protetivo cuja finalidade é impedir que a vítima tenha de escolher entre segurança e subsistência.
⚖️ A objeção de competência (CF, art. 109, I) foi resolvida pela distinção entre (a) a competência para fixar a medida protetiva no processo criminal e (b) a competência para litígios federais que discutam, em ação própria, a relação jurídico-previdenciária ou pretensões regressivas. Para o STF, quando o juiz estadual determina o cumprimento material pelo INSS, ele não julga “ação contra autarquia” nem concede prestação previdenciária por substituição processual; ele emite ordem instrumental necessária à eficácia da medida protetiva prevista em lei federal, dentro de sua jurisdição criminal. O eventual acerto de contas do sistema — inclusive para evitar que o custo social recaia definitivamente sobre a coletividade — desloca-se para a via adequada: a ação regressiva do INSS contra o agressor, de competência federal.
📣 O Tribunal também precisou dar conteúdo à expressão “vínculo trabalhista” para evitar uma proteção seletiva e insuficiente. A decisão reconheceu que o objetivo constitucional e legal é a manutenção da fonte de renda, não apenas do emprego formal: proteger somente a mulher com contrato celetista deixaria desamparada a parcela mais exposta à violência e à precariedade (trabalho informal, autônomas sem cobertura, situações de dependência econômica). Por isso, o STF ampliou a compreensão do comando legal: o Judiciário avalia, no caso concreto, a necessidade de afastamento e a preservação econômica, definindo o regime aplicável conforme a inserção (ou não) da vítima na seguridade social.
⚖️ Daí resultou um modelo de repartição de encargos que procura manter coerência com categorias já conhecidas do direito social, sem transformar a medida protetiva em um “atalho” permanente de previdência. Se a mulher integra o RGPS, a prestação assume natureza previdenciária, com regras de custeio compatíveis com a lógica de afastamentos remunerados (empregador no início, INSS depois, sem carência, por tratar-se de proteção emergencial). Se não integra, a prestação assume natureza assistencial, como resposta a vulnerabilidade temporária, exigindo do juiz um juízo explícito sobre a inexistência de meios de manutenção, para que a providência não se converta em pagamento automático desconectado do estado de necessidade.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito do Tema 1.370 da repercussão geral (RE 1.520.468/PR), assinale a alternativa correta:
A) A fixação da prestação pecuniária prevista na Lei Maria da Penha, quando dirigida ao INSS, exige que a vítima proponha ação na Justiça Federal, pois juízo estadual criminal não pode impor obrigação à autarquia.
B) O afastamento remunerado da vítima terá natureza previdenciária, independentemente de ela integrar o RGPS.
C) A prestação pecuniária do art. 9º, § 2º, II, tem natureza cautelar e pode ser fixada pelo juízo estadual criminal.
D) A limitação do “vínculo trabalhista” impede a extensão da benesse via decisão judicial a trabalhadoras autônomas e informais, por falta de base legal.
E) Ainda que a vítima não seja segurada do RGPS, o INSS deve custear integralmente o afastamento, pois a proteção econômica integra o núcleo essencial da dignidade humana.
Comentários:
A) Incorreta. O STF distinguiu a fixação da medida protetiva (juízo estadual criminal) do litígio federal típico: a ordem ao INSS aparece como cumprimento material da medida protetiva, sem transformar o caso em ação previdenciária originária na Justiça Federal.
B) Incorreta. O STF não tratou a prestação como “benefício novo” universalmente previdenciário; a natureza varia conforme o vínculo da mulher com a seguridade social (previdenciária ou assistencial).
C) Correta. Essa alternativa sintetiza o núcleo do Tema 1.370: competência do juízo estadual para a medida protetiva, regime de custeio conforme a posição da vítima no RGPS (incluindo a regra dos 15 dias quando houver empregador e dispensa de carência) e possibilidade de regresso do INSS contra o agressor na Justiça Federal (Lei nº 8.213/1991, art. 120, II). ✅
D) Incorreta. O STF afirmou interpretação ampliativa da proteção: a expressão legal deve abarcar a preservação da fonte de renda, permitindo solução assistencial (LOAS) quando a mulher não for segurada do RGPS, desde que o juízo ateste ausência de meios de manutenção.
E) Incorreta. Quando inexistir vínculo com o RGPS, a Corte apontou natureza assistencial, a ser provida pelo Estado segundo a LOAS, e não custeada automaticamente pelo INSS, evitando deslocamento indevido de atribuições e custeio previdenciário sem base.
Versão Esquematizada
📌 Violência doméstica e afastamento remunerado
📍 Medida protetiva (Lei nº 11.340/2006, art. 9º, § 2º, II) → proteção também econômica
📍 Juízo estadual criminal fixa a medida e pode requisitar a prestação pecuniária
📍 Cumprimento material: empregador (15 dias, quando houver) + INSS (depois, sem carência), se RGPS
📍 Sem RGPS → natureza assistencial (LOAS) + ateste judicial de vulnerabilidade
📍 Regresso do INSS contra o agressor (Lei nº 8.213/1991, art. 120, II) na Justiça Federal
Não viola a competência da Justiça Federal ato emanado de juiz de direito que determina ao INSS o pagamento de prestação pecuniária em favor de vítima de violência doméstica com base no art. 9º, § 2º, II, da Lei nº 11.340/2006.
A ordem atinente ao cumprimento material do comando normativo extraído do art. 9º, § 2º, II, da Lei Maria da Penha (1) não consiste na condenação da autarquia à concessão de benefício previdenciário propriamente dito, restringindo-se ao cumprimento material de ordem emanada de juízo estadual competente para apreciar casos concretos, nos quais devem ser aplicadas a medida de segurança e a consequente prestação pecuniária correspondente.
A medida prevista na Lei nº 11.340/2006 possui natureza cautelar, destinada a preservar a integridade física, psicológica e, sobretudo, econômica da mulher em situação de violência doméstica, mediante a garantia da manutenção do vínculo trabalhista durante o afastamento do local de trabalho. Nesse contexto, cabe ao INSS ajuizar ação de regresso na Justiça Federal contra o agressor para o ressarcimento do ônus financeiro.
Em se tratando de empregada, a medida configura hipótese de interrupção do contrato de trabalho, situação que garante a manutenção da remuneração com a contagem de tempo de serviço. Nessa hipótese, a remuneração dos primeiros 15 dias será de responsabilidade do empregador e o período subsequente será custeado pela autarquia previdenciária, independentemente de cumprimento de período de carência. Porém, se a vítima for segurada facultativa do Regime Geral de Previdência Social, situação em que não há relação de emprego, o benefício será arcado integralmente pelo INSS.
Todavia, se a mulher afastada não for segurada obrigatória ou facultativa da previdência social, atuando como trabalhadora autônoma informal, a prestação advinda da medida protetiva assume natureza assistencial.
Nesse cenário, a proteção deve ser garantida mediante aplicação analógica dos princípios e normas que regem a assistência social, especialmente a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei nº 8.742/1993), circunstância em que o juízo competente atestará que a mulher não possui quaisquer meios de prover a própria manutenção, reclamando a assistência do Estado.
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por maioria, ao apreciar o Tema 1.370 da repercussão geral, negou provimento ao recurso para manter o acórdão recorrido e declarar a competência do Juízo de Direito da 2ª Vara Criminal de Toledo/PR para a fixação da medida protetiva disposta no art. 9º, § 2º, II, da Lei nº 11.340/2006, inclusive no que concerne à determinação dirigida ao INSS para que seja garantido o afastamento remunerado mediante a concessão de benefício análogo ao auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença), e fixou a tese citada.
Teses fixadas:
“1) Compete ao juízo estadual, no exercício da jurisdição criminal, especialmente aquele responsável pela aplicação da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), fixar a medida protetiva prevista no art. 9º, § 2º, II, da referida lei, inclusive quanto à requisição de pagamento de prestação pecuniária em favor da vítima afastada do local de trabalho, ainda que o cumprimento material da decisão fique sob o encargo do INSS e do empregador;
2) Nos termos do que dispõe o art. 109, I, da Constituição Federal, compete à Justiça Federal processar e julgar as ações regressivas que, com fundamento no art. 120, II, da Lei nº 8.213/1991, deverão ser ajuizadas pela Autarquia Previdenciária Federal contra os responsáveis nos casos de violência doméstica e familiar contra a mulher;
3) A expressão constante da Lei (‘vínculo trabalhista’) deve abranger a proteção da mulher visando à manutenção de sua fonte de renda, qualquer que seja ela, da qual tenha que se afastar em face da violência sofrida, conforme apreciação do Poder Judiciário. A prestação pecuniária decorrente da efetivação da medida protetiva prevista no art. 9º, § 2º, II, da Lei nº 11.340/2006 possui natureza previdenciária ou assistencial, conforme o vínculo jurídico da mulher com a seguridade social:
(i) previdenciária, quando a mulher for segurada do Regime Geral de Previdência Social, como empregada, contribuinte individual, facultativa ou segurada especial, hipótese em que a remuneração dos primeiros 15 dias será de responsabilidade do empregador (quando houver), e o período subsequente será custeado pelo INSS, independentemente de cumprimento de período de carência. No caso de inexistência de relação de emprego de segurada do Regime Geral de Previdência Social, o benefício será arcado integralmente pelo INSS;
(ii) assistencial, quando a mulher não for segurada da previdência social, hipótese em que a prestação assume natureza de benefício eventual decorrente de vulnerabilidade temporária, cabendo ao Estado, na forma da Lei nº 8.742/1993 (LOAS), prover a assistência financeira necessária. Nesse caso, o juízo competente deverá atestar que a mulher destinatária da medida de afastamento do local de trabalho não possuirá, em razão de sua implementação, quaisquer meios de prover a própria manutenção.”
(1) Lei nº 11.340/2006: “Art. 9º A assistência à mulher em situação de violência doméstica e familiar será prestada em caráter prioritário no Sistema Único de Saúde (SUS) e no Sistema Único de Segurança Pública (Susp), de forma articulada e conforme os princípios e as diretrizes previstos na Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), e em outras normas e políticas públicas de proteção, e emergencialmente, quando for o caso. (…) § 2º O juiz assegurará à mulher em situação de violência doméstica e familiar, para preservar sua integridade física e psicológica: (…) II – manutenção do vínculo trabalhista, quando necessário o afastamento do local de trabalho, por até seis meses.”
Destaque
É constitucional ato normativo de tribunal de justiça estadual que, como medida de cooperação jurisdicional e gestão eficiente, determina a concentração de processos em fase de cumprimento de sentença em órgão especializado, sem violar a competência privativa da União para legislar sobre processo (CF, art. 22, I) nem as garantias do juiz natural e da razoável duração do processo.
ADI 7.636/MG, Rel. Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgamento virtual finalizado em 15/12/2025.
Caso Fático
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais editou a Resolução nº 805/2015, criando a Central de Cumprimento de Sentença (CENTRASE) na comarca de Belo Horizonte, com a finalidade de concentrar, em regime de cooperação, processos em fase de cumprimento de sentença oriundos das varas cíveis. A norma foi questionada sob o argumento de que teria usurpado a competência legislativa da União para dispor sobre direito processual, além de violar o princípio do juiz natural ao deslocar a tramitação de processos para órgão diverso do juízo de origem.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 22, I (competência privativa da União para legislar sobre direito processual).
📎 CF, art. 5º, LIII (princípio do juiz natural).
📎 CF, art. 5º, LXXVIII (razoável duração do processo).
📎 CF, art. 96, I, a, e II, d (autonomia dos tribunais para organização interna).
📎 CF, art. 125, § 1º (organização da justiça estadual).
📎 CF, art. 93, XI (criação de órgão especial).
📎 Lei Complementar mineira nº 59/2001, art. 10, § 13, e art. 73, § 1º (centro de apoio jurisdicional e cooperação).
📚 Tribunais possuem autonomia administrativa e organizacional para distribuir internamente suas competências.
📍 Cooperação jurisdicional não altera competência constitucional, mas racionaliza a tramitação.
📍 Medidas de gestão processual podem ser implementadas por ato normativo interno.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF iniciou o exame diferenciando competência legislativa em matéria processual (CF, art. 22, I) da autonomia organizacional dos tribunais (CF, arts. 96 e 125). A Corte entendeu que a resolução impugnada não inovou no direito processual nem criou novos procedimentos ou recursos, limitando-se a disciplinar a distribuição interna de competências e a cooperação entre unidades judiciais, matéria inserida na esfera de auto-organização do Judiciário estadual.
⚖️ A criação da CENTRASE foi interpretada como instrumento de gestão do acervo e racionalização da fase executiva, especialmente em cumprimento de sentença já transitada em julgado. A central não substitui o juízo natural da causa, pois atua em cooperação com a vara de origem e apenas na etapa executiva, impulsionando atos processuais que não alteram o conteúdo da decisão nem o órgão julgador competente para eventual revisão.
📣 Quanto à alegação de violação ao princípio do juiz natural (CF, art. 5º, LIII), o STF destacou que não houve criação de juízo ad hoc nem redistribuição arbitrária de causas. A atuação da central decorre de regra geral, previamente estabelecida, aplicável a todos os processos em igual situação, o que afasta qualquer personalização ou direcionamento indevido.
⚖️ O Tribunal também ressaltou que a medida concretiza o princípio da eficiência (CF, art. 37, caput) e da razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII), pois busca enfrentar o passivo processual acumulado em fase executiva, etapa tradicionalmente marcada por morosidade. A cooperação jurisdicional foi compreendida como mecanismo legítimo de modernização administrativa, compatível com o modelo constitucional de organização judiciária.
📣 Por fim, a Corte reafirmou sua jurisprudência segundo a qual tribunais estaduais possuem ampla margem para dispor sobre sua organização interna, inclusive quanto à criação de estruturas especializadas e órgãos auxiliares, desde que não alterem o núcleo das garantias processuais nem invadam competência legislativa federal.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito da criação de estruturas especializadas e órgãos auxiliares pelos tribunais estaduais, assinale a alternativa correta:
A) A criação de central de cumprimento de sentença por resolução de tribunal estadual viola a competência privativa da União para legislar sobre direito processual.
B) A concentração de processos em órgão especializado afronta o princípio do juiz natural, por deslocar a competência do juízo de origem.
C) A organização interna dos tribunais estaduais depende de lei federal regulamentadora.
D) A criação de órgão especializado para atuar na fase de cumprimento de sentença, em regime de cooperação, insere-se na autonomia organizacional do tribunal de justiça.
E) A cooperação jurisdicional só pode ser instituída mediante lei aprovada pelo Congresso Nacional.
Comentários:
A) Incorreta. O STF entendeu que não houve inovação processual, mas organização interna.
B) Incorreta. Não há violação ao juiz natural quando a redistribuição decorre de regra geral e abstrata de organização interna.
C) Incorreta. A Constituição assegura autonomia aos tribunais estaduais para propor sua organização.
D) Correta. A medida foi considerada expressão legítima da autonomia administrativa e organizacional do tribunal. ✅
E) Incorreta. A cooperação jurisdicional pode ser instituída por ato normativo interno, desde que amparado na lei de organização judiciária.
Versão Esquematizada
📌 Cooperação jurisdicional
📍 Autonomia organizacional dos tribunais
📍 Não há invasão da competência processual da União
📍 Juiz natural preservado
📍 Eficiência e duração razoável do processo
É constitucional — e não ofende a competência privativa da União para legislar sobre direito processual (CF/1988, art. 22, I), a garantia do juízo natural (CF/1988, art. 5º, LIII), a razoável duração do processo (CF/1988, art. 5º, LXXVIII), o direito do acesso à justiça, nem a inafastabilidade da tutela jurisdicional — ato normativo de tribunal de justiça estadual que determina, como medida de cooperação jurisdicional e de gestão eficiente, a concentração de processos em fase de cumprimento de sentença em órgão especializado nessa etapa jurisdicional.
Na espécie, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, por meio da resolução impugnada (1), dispôs sobre a criação e o funcionamento da Central de Cumprimento de Sentença (CENTRASE) na comarca de Belo Horizonte, a fim de administrar o passivo processual, oriundo das varas cíveis em fase de cumprimento de sentença transitada em julgado, com condenação em obrigação de fazer ou pagamento de quantia certa.
A referida norma não usurpa a competência legislativa processual da União, porquanto ocupa, de forma legítima, delimitado espaço regulamentador em âmbito local, com amparo na Lei de Organização Judiciária do Estado de Minas Gerais (Lei Complementar mineira nº 59/2001) (2), a qual permitiu, expressamente, que se criasse uma estrutura de cooperação jurisdicional por meio de resolução.
Conforme jurisprudência desta Corte, os tribunais estaduais possuem autonomia para dispor sobre competência, alterar sua organização, bem como propor sua lei de organização judiciária (CF/1988, art. 96, I, a;e II, d; e art. 125, § 1º) (3).
Dessa forma, algumas matérias deverão necessariamente ser tratadas por ato normativo editado por cada tribunal de justiça, quando digam respeito a sua estrutura orgânica e à distribuição interna de sua competência constitucional, tendo em vista que o poder constituinte, ao tratar da organização interna dos tribunais, concedeu ampla margem decisória na esfera de cada corte, inclusive quanto à possibilidade de criação de órgão especial (CF/1988, art. 93, XI) (4).
Assim, a implementação da CENTRASE não viola o princípio do juiz natural, pois sua atuação apenas complementa a da unidade jurisdicional de origem, impulsionando os processos em estágio já adiantado de execução, em observância à razoável duração do processo e ao princípio da eficiência.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente a ação direta para declarar a constitucionalidade da Resolução nº 805/2015 do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais.
(1) Resolução nº 805/2015 do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais: “Art. 1º Fica criada a Central de Cumprimento de Sentença – CENTRASE, para atuar, em regime de cooperação, com as varas da Comarca de Belo Horizonte ou de outras comarcas, observado o disposto nesta Resolução. (…) Art. 2º Caberá à CENTRASE a cooperação com as varas de que trata o ‘caput’ do art. 1º desta Resolução no processamento e julgamento dos processos delas originários em fase de cumprimento de sentença transitada em julgado com condenação em obrigação de fazer ou em quantia certa apurável por simples cálculos aritméticos ou previamente fixada em liquidação por arbitramento ou procedimento comum, conforme disposto no Código de Processo Civil, bem como o incidente processual e a ação conexa, à exceção da ação que vise anulação do julgado da vara com a qual coopere. (Nova redação dada pela Resolução n° 939/2020)”
(2) Lei Complementar nº 59/2001 do Estado de Minas Gerais: “Art. 10 (…) § 13 – Resolução do órgão competente do Tribunal de Justiça poderá criar estrutura, nas comarcas sedes de circunscrição judiciária, para funcionamento de Centro de Apoio Jurisdicional, composto por Juízes de Direito Substitutos, com competência para substituição e cooperação nas respectivas comarcas que as integram. (…) Art. 73 (…) § 1º – O Presidente do Tribunal de Justiça poderá designar Juiz de Direito para servir como cooperador em comarcas ou varas cujo serviço estiver acumulado. (Parágrafo renumerado e com redação dada pelo art. 5º da Lei Complementar nº 85, de 28/12/2005.)”
(3) Precedente citado: ADI 3.915.
(4) Precedente citado: ADI 410 MC.
Destaque
É constitucional a aplicação da regra do art. 26, § 2º, III, da EC nº 103/2019 para cálculo da aposentadoria por incapacidade permanente quando a invalidez é constatada após a Reforma da Previdência, ainda que a doença seja grave, contagiosa ou incurável. Assim, se a incapacidade permanente para o trabalho é constatada depois da referida reforma, a aposentadoria será fixada em e 60% da média dos salários de contribuição, com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder 20 anos, no caso dos homens, e 15 anos, no caso das mulheres.
RE 1.469.150/PR, Rel. Ministro Luís Roberto Barroso, Red. p/ o acórdão Ministro Cristiano Zanin, Plenário, julgamento finalizado em 18/12/2025 (Tema 1.300 RG).
Caso Fático
Gerimundo, segurado do Regime Geral de Previdência Social, anteriormente beneficiário de auxílio-doença, teve sua incapacidade convertida em permanente apenas em 2023, já sob a vigência da EC nº 103/2019. Sustentou que, por se tratar de doença grave, o cálculo da aposentadoria deveria observar critérios anteriores mais vantajosos, alegando violação à isonomia, à dignidade da pessoa humana e à irredutibilidade do valor dos benefícios.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 201, caput (equilíbrio financeiro e atuarial do RGPS).
📎 CF, art. 5º, caput e I (isonomia).
📎 CF, art. 1º, III (dignidade da pessoa humana).
📎 CF, art. 194, parágrafo único, IV (irredutibilidade do valor dos benefícios).
📎 EC nº 103/2019, art. 26, § 2º, III (cálculo da aposentadoria por incapacidade permanente: 60% + 2% por ano excedente).
📎 Lei nº 8.213/1991, art. 61 (auxílio-doença correspondente a 91% do salário de benefício).
📚 A Reforma da Previdência introduziu nova lógica de cálculo para benefícios permanentes.
📍 A incapacidade temporária e a permanente são institutos distintos.
📍 A diferenciação entre doença e acidente de trabalho possui fundamento contributivo e solidário.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF partiu da premissa de que o sistema previdenciário é estruturado sob o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial (CF, art. 201, caput). A Reforma da Previdência, ao redefinir o cálculo da aposentadoria por incapacidade permanente, buscou compatibilizar a proteção social com a sustentabilidade do regime. O Tribunal enfatizou que a modelagem atuarial envolve variáveis técnicas complexas, e intervenções judiciais indiscriminadas podem comprometer a estabilidade do sistema e afetar milhões de segurados.
📣 A Corte afastou a alegação de violação à isonomia. Destacou que a diferença entre o valor do auxílio por incapacidade temporária (91% do salário de benefício) e a aposentadoria por incapacidade permanente (60% + acréscimos progressivos) não é arbitrária. O auxílio-doença possui natureza transitória, justificando patamar remuneratório mais elevado para manutenção da subsistência no curto prazo. Já a aposentadoria permanente projeta efeitos por prazo indeterminado, o que impõe tratamento compatível com o equilíbrio do sistema.
⚖️ O STF também rejeitou o argumento de afronta à irredutibilidade dos benefícios. A conversão de auxílio-doença em aposentadoria por incapacidade permanente não configura redução de benefício, mas substituição de instituto jurídico distinto, com regime próprio. Não há direito adquirido a regime jurídico anterior quando a incapacidade permanente é constatada sob a vigência da nova norma constitucional.
⚖️ Quanto à diferenciação entre incapacidade decorrente de acidente de trabalho e de doença grave, a Corte afirmou que não há dever constitucional de tratamento idêntico. O acidente laboral pode refletir falha ou risco inerente à atividade empresarial, legitimando maior esforço contributivo do empregador e benefício diferenciado, em consonância com a lógica solidária do sistema.
📣 Assim, o STF fixou tese no sentido de que, constatada a incapacidade permanente após a EC nº 103/2019, aplica-se o cálculo previsto no art. 26, § 2º, III, independentemente da natureza grave da doença.
Como Será Cobrado em Prova
Com relação ao Tema 1.300 da repercussão geral, assinale a alternativa correta:
A) A aposentadoria por incapacidade permanente decorrente de doença grave deve manter o valor do auxílio-doença, por força da dignidade da pessoa humana.
B) A aplicação do art. 26, § 2º, III, da EC nº 103/2019 é inconstitucional por violar a irredutibilidade do valor dos benefícios.
C) A incapacidade permanente constatada após a EC nº 103/2019 deve ser calculada conforme a legislação vigente à época do início da doença.
D) O segurado tem direito adquirido ao regime jurídico anterior sempre que tenha recebido auxílio-doença antes da Reforma da Previdência.
E) A diferença de cálculo entre auxílio por incapacidade temporária e aposentadoria por incapacidade permanente não viola a isonomia, pois os institutos possuem natureza e duração distintas.
Comentários:
A) Incorreta. O STF reconheceu a constitucionalidade da regra da EC nº 103/2019, com o valor da aposentadoria fixado em 60% da média dos salários de contribuição + acréscimos progressivos
B) Incorreta. A substituição de benefício não configura redução vedada.
C) Incorreta. O marco relevante é a data da constatação da incapacidade permanente, não o início da doença.
D) Incorreta. Não há direito adquirido a regime jurídico anterior quando a incapacidade permanente é constatada após a reforma.
E) Correta. O STF destacou a distinção estrutural entre benefício temporário e permanente, afastando violação à isonomia. ✅
Versão Esquematizada
📌 Aposentadoria por incapacidade permanente
📍 Aplicação da EC nº 103/2019
📍 Equilíbrio financeiro e atuarial
📍 Distinção entre incapacidade temporária e permanente
📍 Ausência de violação à isonomia
📍 Sem direito adquirido a regime anterior
É constitucional — na medida em que não viola os princípios da isonomia (CF/1988, art. 5º, caput, I), da dignidade humana (CF/1988, art. 1º, III) e da irredutibilidade do valor dos benefícios (CF/1988, art. 194, parágrafo único, IV) — norma da “Reforma da Previdência” (EC nº 103/2019, art. 26, § 2º, III) que estabelece, para a hipótese em que a incapacidade permanente para o trabalho seja constatada depois da referida reforma, o pagamento de uma cota de 60% da média dos salários de contribuição, com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder 20 anos, no caso dos homens, e 15 anos, no caso das mulheres.
A instituição de medidas para o alcance do equilíbrio financeiro e atuarial na Previdência Social (CF/1988, art. 201, caput) pressupõe o domínio de questões técnicas sofisticadas, de modo que qualquer intervenção nesse campo pode produzir consequências desastrosas, em especial diante do número elevado de pessoas afetadas. Nas questões previdenciárias, deve-se considerar a imprescindível proteção social dos indivíduos e a sustentabilidade de todo o sistema, sendo certo que a viabilidade financeira do regime previdenciário é condição indispensável à continuidade do pagamento dos benefícios.
A discrepância entre o valor do benefício por “incapacidade temporária” (1) — que segue regido pela Lei nº 8.213/1991, que o prevê como “auxílio-doença” e correspondente a 91% do salário de benefício (2) — e o valor por “incapacidade permanente”, nos moldes previstos pela EC nº 109/2023 (3), não afronta os postulados da isonomia e da dignidade.
As razões para a fixação de valores diferentes de benefícios não representam uma distinção desarrazoada. O auxílio-doença, por sua natureza, é transitório, circunstância que justifica a tentativa de manter, na maior medida possível, o patamar remuneratório do trabalhador. Do ponto de vista do equilíbrio financeiro e atuarial, é intuitivo ponderar que benefícios mais limitados no tempo possam ter valores maiores, sem impactar tão fortemente o sistema previdenciário.
Por outro lado, o fato de uma pessoa, inicialmente, receber auxílio-doença e, depois, a aposentadoria por incapacidade permanente, em valor menor, não representa ofensa à irredutibilidade dos benefícios (CF/1988, art. 194, IV), pois se trata de institutos distintos.
Além disso, a diferenciação entre aposentadoria por incapacidade permanente, de forma geral, e a aposentadoria por incapacidade permanente decorrente de acidente de trabalho também não viola o princípio da isonomia, pois não há um dever constitucional de tratamento igualitário a quem deixe de trabalhar em decorrência de um acidente de trabalho e a quem se incapacite por força de uma doença grave.
O fato de acidentes de trabalho, doenças profissionais e doenças do trabalho derivarem, de alguma maneira, da própria conduta do empregador (comissiva ou omissiva), autoriza que se exija dele um esforço contributivo maior para sustentar benefícios mais caros. Trata-se de uma forma válida de se operar a solidariedade característica do regime previdenciário.
Na espécie, apesar de o autor ter sido licenciado anteriormente por auxílio-doença, pela incapacidade temporária, a invalidez foi constatada pelo INSS apenas em 06.04.2023, isto é, em data posterior à entrada em vigor da EC nº 103/2019.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, ao apreciar o Tema 1.300 da repercussão geral, (i) deu provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão de origem e julgar improcedente o pedido inicial, invertendo-se a condenação nos ônus de sucumbência; bem como (ii) fixou a tese citada.
Tese fixada: “É constitucional o pagamento do benefício de aposentadoria por incapacidade permanente nos termos fixados pelo art. 26, § 2º, III, da Emenda Constitucional nº 103/2019 para os casos em que a incapacidade para o trabalho seja constatada posteriormente à Reforma da Previdência.”
(1) CF/1988: “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a: I – cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”
(2) Lei nº 8.213/1991: “Art. 61. O auxílio-doença, inclusive o decorrente de acidente do trabalho, consistirá numa renda mensal correspondente a 91% (noventa e um por cento) do salário-de-benefício, observado o disposto na Seção III, especialmente no art. 33 desta Lei.”
(3) EC nº 103/2019: “Art. 26. Até que lei discipline o cálculo dos benefícios do regime próprio de previdência social da União e do Regime Geral de Previdência Social, será utilizada a média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações adotados como base para contribuições a regime próprio de previdência social e ao Regime Geral de Previdência Social, ou como base para contribuições decorrentes das atividades militares de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% (cem por cento) do período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência. (…) § 2º O valor do benefício de aposentadoria corresponderá a 60% (sessenta por cento) da média aritmética definida na forma prevista no capute no § 1º, com acréscimo de 2 (dois) pontos percentuais para cada ano de contribuição que exceder o tempo de 20 (vinte) anos de contribuição nos casos: (…) III – de aposentadoria por incapacidade permanente aos segurados do Regime Geral de Previdência Social, ressalvado o disposto no inciso II do § 3º deste artigo; e (…)”
Destaque
São constitucionais as normas que reduziram em 60% a base de cálculo do ICMS e isentaram o IPI sobre defensivos agrícolas (agrotóxicos), por não violarem os direitos à saúde e ao meio ambiente (CF, arts. 196 e 225), nem os princípios da capacidade contributiva e da seletividade (CF, arts. 153, § 3º, I, e 155, § 2º, III).
ADI 5.553/DF e ADI 7.755/DF, Rel. Ministro Edson Fachin, Red. p/ o acórdão Ministro Cristiano Zanin, Plenário, julgamento finalizado em 18/12/2025.
Caso Fático
Múltiplas ADIs questionaram cláusulas do Convênio CONFAZ nº 100/1997 e dispositivos da Tabela do IPI que conferem benefícios fiscais a defensivos agrícolas. Os proponentes alegam que tais desonerações afrontariam o direito à saúde, o meio ambiente ecologicamente equilibrado e os princípios da seletividade e da capacidade contributiva, ao favorecer produtos potencialmente nocivos.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 153, § 3º, I (seletividade do IPI).
📎 CF, art. 155, § 2º, III (seletividade do ICMS).
📎 CF, art. 196 (direito à saúde).
📎 CF, art. 225 (direito ao meio ambiente equilibrado).
📎 Convênio CONFAZ nº 100/1997, cláusulas 1ª e 3ª (redução da base de cálculo do ICMS).
📎 EC nº 132/2023, art. 9º, § 1º, XI (regimes diferenciados para insumos agropecuários).
📚 ICMS e IPI são tributos indiretos que incidem sobre o consumo.
📍 A seletividade considera essencialidade do produto.
📍 Benefícios fiscais em matéria tributária inserem-se no espaço de conformação do legislador.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF reconheceu que a análise da constitucionalidade de benefícios fiscais deve considerar o contexto estrutural do sistema tributário e da política pública envolvida. ICMS e IPI são tributos indiretos, cujo ônus econômico tende a ser repassado ao consumidor final. Assim, eventual revogação do benefício não atingiria apenas grandes produtores rurais, mas repercutiria na cadeia alimentar, com potencial aumento do preço dos alimentos.
📣 No exame da seletividade, a Corte observou que o critério constitucional permite tratamento diferenciado conforme a essencialidade do produto. Os defensivos agrícolas, embora suscetíveis a riscos, integram o modelo contemporâneo de produção agrícola, sendo considerados insumos essenciais à manutenção da produtividade e à estabilidade de preços dos alimentos.
⚖️ O STF também enfrentou a alegação de afronta aos direitos à saúde e ao meio ambiente. Destacou que o ordenamento jurídico brasileiro submete os defensivos agrícolas a rigoroso regime de controle e registro, com avaliação técnica por órgãos como Anvisa, Ibama e Ministério da Agricultura. A constitucionalidade da desoneração não significa ausência de controle ambiental, mas coexistência entre política fiscal e política regulatória.
⚖️ A Corte ressaltou que a Constituição não impõe proibição absoluta à concessão de incentivos fiscais a produtos potencialmente nocivos, cabendo ao legislador ponderar interesses públicos diversos, inclusive segurança alimentar, competitividade econômica e sustentabilidade ambiental. O benefício não exclui a possibilidade de estímulo maior à produção orgânica, nem impede políticas ambientais mais rigorosas.
📣 Por fim, o Tribunal considerou relevante que a EC nº 132/2023, ao reformar a tributação sobre o consumo, preservou a possibilidade de regimes diferenciados para insumos agropecuários, reforçando a legitimidade da opção legislativa.
Como Será Cobrado em Prova
Os agrotóxicos integram o modelo contemporâneo de produção agrícola, mas também são suscetíveis a riscos. Com vistas a essa conjuntura e nos termos da jurisprudência do STF, assinale a alternativa correta:
A) A desoneração de ICMS e IPI sobre defensivos agrícolas é constitucional, pois insere-se no espaço de conformação legislativa e não afasta o controle regulatório ambiental.
B) O princípio da seletividade impede tratamento tributário favorecido a produtos que apresentem risco potencial à saúde.
C) A concessão de benefício fiscal a agrotóxicos é inconstitucional por violar o direito ao meio ambiente equilibrado.
D) O STF entendeu que a EC nº 132/2023 revogou implicitamente os benefícios fiscais concedidos aos defensivos agrícolas.
E) A redução da base de cálculo do ICMS afronta o princípio da capacidade contributiva por beneficiar grandes produtores rurais.
Comentários:
A) Correta. O Tribunal assentou que a política fiscal é compatível com o regime constitucional, mantido o controle regulatório (ADIs 5.553/DF e 7.755/DF).
B) Incorreta. A seletividade admite diferenciações conforme essencialidade e política pública.
C) Incorreta. O STF não reconheceu incompatibilidade automática entre benefício fiscal e proteção ambiental.
D) Incorreta. A reforma tributária manteve a possibilidade de regimes diferenciados.
E) Incorreta. Tratando-se de tributos indiretos, o impacto recai sobre a cadeia de consumo, não apenas sobre produtores.
Versão Esquematizada
📌 Desoneração de agrotóxicos
📍 ICMS e IPI – tributos indiretos
📍 Seletividade e essencialidade
📍 Controle regulatório ambiental mantido
📍 Espaço de conformação do legislador
📍 Constitucionalidade reconhecida
São constitucionais — na medida em que não violam os direitos à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF/1988, arts. 196 e 225), bem como os princípios da capacidade contributiva e da seletividade (CF/1988, arts. 153, § 3º, I; e 155, § 2º, III) — normas sobre defensivos agrícolas que reduziram em 60% (sessenta por cento) a base de cálculo do ICMS, que autorizaram os estados e o Distrito Federal a promoverem a desoneração de ICMS em operações internas, e que isentaram o IPI.
O ICMS e o IPI são impostos que incidem sobre o consumo. Nesse contexto, eventual revogação do benefício fiscal com base no princípio da capacidade contributiva, ainda que possa onerar grandes produtores rurais, não terá a eficácia desejada, pois se trata de impostos com natureza indireta. Todo incremento fiscal será repassado até atingir o consumidor final.
Os defensivos agrícolas são produtos essenciais que garantem a redução do preço dos alimentos. A sua utilização aumenta a produtividade sem expandir a área plantada/cultivada, de modo que o benefício fiscal não viola o princípio da seletividade.
Quanto à alegação de violação ao direito à saúde e ao meio ambiente equilibrado, os defensivos agrícolas têm a sua ofensividade reduzida mediante rigorosa avaliação toxicológica, ambiental e agronômica, promovida pela análise de diferentes órgãos públicos para efetivação de seu registro, com o objetivo de garantir que seus efeitos negativos sejam atenuados e superados pelos benefícios de seu uso. O uso de agrotóxico é feito no País a partir da supervisão do Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa), do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
Além disso, a medida não impede que benefícios ainda maiores sejam dados à produção de culturas orgânicas. Não se trata de escolher entre uma ou outra cultura, mas de ambas servirem ao propósito de acabar com a fome no Brasil, objetivo fundamental da República. Assim, a política fiscal objeto de análise reconhece aos agrotóxicos natureza de insumo técnico imprescindível à agricultura contemporânea, objetivando reduzir custos de produção alimentar, além de evitar aumentos expressivos nos preços pagos pelos consumidores brasileiros e manter a competitividade internacional do País no setor agrícola.
Por fim, a recente reforma tributária sobre o consumo, aprovada por meio da EC nº 132/2023 (1), expressamente manteve a possibilidade de concessão desses benefícios fiscais, o que demonstra que o Congresso Nacional, a partir do seu poder de conformação, compreendeu a importância de satisfazer as necessidades que o Brasil possui em relação ao uso e seus impactos na cadeia alimentar e em outros valores.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, em apreciação conjunta e por maioria, julgou improcedentes as ações para assentar a constitucionalidade das cláusulas 1ª e 3ª do Convênio CONFAZ nº 100/1997 (2) e dos itens da Tabela do IPI referentes aos agrotóxicos (Decreto nº 7.660/2011).
(1) EC nº 132/2023: “Art. 9º A lei complementar que instituir o imposto de que trata o art. 156-A e a contribuição de que trata o art. 195, V, ambos da Constituição Federal, poderá prever os regimes diferenciados de tributação de que trata este artigo, desde que sejam uniformes em todo o território nacional e sejam realizados os respectivos ajustes nas alíquotas de referência com vistas a reequilibrar a arrecadação da esfera federativa. § 1º A lei complementar definirá as operações beneficiadas com redução de 60% (sessenta por cento) das alíquotas dos tributos de que trata o caput entre as relativas aos seguintes bens e serviços: (…) VIII – alimentos destinados ao consumo humano; (…) XI – insumos agropecuários e aquícolas;”
(2) Convênio CONFAZ nº 100/1997: “Cláusula primeira Fica reduzida em 60% (sessenta por cento) a base de cálculo do ICMS nas saídas interestaduais dos seguintes produtos: I – inseticidas, fungicidas, formicidas, herbicidas, parasiticidas, germicidas, acaricidas, nematicidas, raticidas, desfolhantes, dessecantes, espalhantes, adesivos, estimuladores e inibidores de crescimento (reguladores), vacinas, soros e medicamentos, produzidos para uso na agricultura e na pecuária, inclusive inoculantes, vedada a sua aplicação quando dada ao produto destinação diversa; (…) Cláusula terceira Ficam os Estados e o Distrito Federal autorizados a conceder às operações internas com os produtos relacionados nas cláusulas anteriores, redução da base de cálculo ou isenção do ICMS, observadas as respectivas condições para fruição do benefício.”
Destaque
A multa isolada aplicada por descumprimento de obrigação tributária acessória deve observar limites máximos fixados pelo STF: até 60% do valor do tributo ou crédito vinculado, podendo chegar a 100% em caso de circunstâncias agravantes; inexistindo tributo vinculado, mas havendo valor de operação, a multa não pode superar 20% desse valor, podendo atingir 30% em caso de agravantes (Tema 487 RG).
RE 640.452/RO, Rel. Ministro Luís Roberto Barroso, Red. p/ o acórdão Ministro Dias Toffoli, Plenário, julgamento finalizado em 17/12/2025.
Caso Fático
Descumprimus LTDA, contribuinte fiscal, foi autuada com multa isolada por descumprimento de obrigação acessória, fixada em percentual elevado sobre o valor da operação, sem relação direta com tributo devido. Alegou caráter confiscatório e desproporcionalidade da penalidade. O caso foi submetido ao STF sob repercussão geral para definir parâmetros constitucionais de controle das multas por infrações instrumentais.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 150, IV (vedação ao confisco).
📎 CF, art. 146, III (competência para normas gerais em matéria tributária).
📎 CF, art. 5º, LIV e LV (devido processo legal e ampla defesa).
📎 CF, art. 145, § 1º (capacidade contributiva).
📚 Multas por descumprimento de deveres instrumentais não podem ser desproporcionais.
📍 A ausência de lei complementar não afasta controle judicial de excessos.
📍 Princípios da proporcionalidade, razoabilidade e segurança jurídica orientam a fixação de limites.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF reconheceu a inexistência de norma geral federal que estabeleça parâmetros uniformes para multas por descumprimento de obrigações acessórias, o que tem gerado grande heterogeneidade nas legislações estaduais e federais. Essa dispersão normativa, aliada à diversidade de hipóteses de infrações instrumentais, dificulta a consolidação de um padrão sistemático apenas pela via legislativa.
📣 Diante desse cenário, a Corte afirmou que compete ao Judiciário exercer controle de constitucionalidade à luz da vedação ao confisco e da proporcionalidade, especialmente quando multas isoladas se aproximam ou superam o próprio valor do tributo ou da operação vinculada. A finalidade sancionatória não pode converter-se em instrumento de arrecadação desmedida.
⚖️ O Tribunal estabeleceu critérios objetivos diferenciados: quando houver tributo ou crédito tributário vinculado, a multa não pode exceder 60% desse valor, admitindo-se 100% apenas em hipóteses agravadas. Quando não houver tributo vinculado, mas houver valor de operação ou prestação, o limite deve ser de 20%, podendo chegar a 30% com agravantes. O STF também ressaltou a necessidade de aplicação do princípio da consunção, evitando dupla punição por ilícitos instrumentais que estejam absorvidos por infração mais grave.
⚖️ A Corte esclareceu que tais limites NÃO se aplicam a multas de natureza predominantemente administrativa, como as aduaneiras, cuja disciplina constitucional e legal possui fundamento distinto. Por fim, modulou os efeitos da decisão para que os parâmetros fixados incidam apenas a partir da publicação da ata de julgamento, preservando situações consolidadas e processos pendentes.
Como Será Cobrado em Prova
No tocante ao Tema 487 da repercussão geral, assinale a alternativa correta:
A) A multa isolada por descumprimento de obrigação acessória não admite limitação abstrata percentual, havendo de ser analisada caso a caso.
B) O STF fixou que multas isoladas vinculadas a tributo não podem superar 60% do valor devido, podendo atingir 100% em caso de agravantes.
C) O limite de 20% da multa isolada aplica-se a todas as multas tributárias, inclusive as aduaneiras.
D) A existência de lei complementar impositiva impede o controle judicial quanto ao valor das multas.
E) O STF declarou a inconstitucionalidade da aplicação isolada de multa por descumprimento de deveres instrumentais.
Comentários:
A) Incorreta. A vedação ao confisco e a proporcionalidade limitam o percentual da multa, inclusive em abstrato.
B) Correta. Esse foi o parâmetro fixado para multas vinculadas a tributo ou crédito tributário.
C) Incorreta. Multas aduaneiras não se submetem aos limites estabelecidos no tema.
D) Incorreta. O STF afirmou que o Judiciário pode fixar parâmetros na ausência de norma geral.
E) Incorreta. A Corte fixou limites, não declarou inconstitucionalidade geral das multas.
Versão Esquematizada
📌 Multas por obrigação acessória
📍 Vedação ao confisco
📍 Limite de 60% (até 100% com agravantes)
📍 Limite de 20% (até 30% com agravantes)
📍 Princípio da consunção
📍 Modulação de efeitos
Diante da ausência de normas gerais que estabeleçam limites qualitativos e quantitativos para as multas decorrentes do descumprimento de deveres instrumentais, compete ao Poder Judiciário, à luz do conjunto fático-probatório, da legislação infraconstitucional pertinente, bem como dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, segurança jurídica e vedação ao confisco, estabelecer parâmetros que orientem sua aplicação.
O sistema de sanções tributárias impostas por infração à legislação tributária (CF/1988, art. 146, III) caracteriza-se por elevada complexidade e heterogeneidade entre as legislações dos diversos entes da federação, o que dificulta a adoção de um tratamento sistematizado pelo Poder Judiciário. No campo das multas tributárias decorrentes do descumprimento de deveres instrumentais, aplicadas isoladamente ou cumuladas com as da obrigação principal, verifica-se ampla variação conforme a gravidade da infração e a presença de qualificadoras, além de divergências quanto aos critérios objetivos e subjetivos e aos limites quantitativos estabelecidos.
Cabe, portanto, a esta Corte, em juízo de ponderação, fixar parâmetros que orientem o legislador e os aplicadores da lei, a fim de conferir maior uniformidade sistêmica até que seja editada lei complementar sobre o tema, especialmente no que se refere à: (a) aplicação do princípio da consunção, segundo o qual o ilícito mais abrangente absorve o menos abrangente a ele vinculado; (b) análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes e (c) fixação de tetos para as multas, nas hipóteses em que haja tributo ou crédito vinculado, ou, excepcionalmente, na ausência destes, adoção de valor de referência relacionado à penalidade, como o montante da operação, prestação ou receita bruta.
Nesse contexto, as multas isoladas por descumprimento de obrigações tributárias acessórias são limitadas a 60% do valor do tributo ou crédito vinculado, podendo alcançar até 100% em casos de circunstâncias agravantes. Se não houver tributo vinculado, mas existir um valor de operação associado, a multa não deve superar 20%, podendo, entretanto, chegar a 30% em situações agravantes. Esses limites não se aplicam a multas de natureza administrativa, como as aduaneiras.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, homologou a desistência do recurso extraordinário. Em seguida, por maioria, ao apreciar o Tema 487 da repercussão geral, (i) fixou as teses anteriormente citadas e (ii) modulou os efeitos da decisão, para que estes passem a incidir a partir da data de publicação da ata de julgamento do mérito, resguardando as ações judiciais e os processos administrativos pendentes de conclusão até essa data, bem como os fatos geradores ocorridos até então, desde que não tenha havido o pagamento de multa abrangida pelo presente tema de repercussão geral.
Teses fixadas:
“1. A multa isolada aplicada por descumprimento de obrigação tributária acessória estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes.
2. Não havendo tributo ou crédito tributário vinculado, mas havendo valor de operação ou prestação vinculado à penalidade, a multa em questão não pode superar 20% do referido valor, podendo chegar a 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes.
3. Na aplicação da multa por descumprimento de deveres instrumentais, deve ser observado o princípio da consunção, e, na análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes, o aplicador das normas sancionatórias por descumprimento de deveres instrumentais pode considerar outros parâmetros qualitativos, tais como: adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e ne bis in idem.
4. Não se aplicam os limites ora estabelecidos à multa isolada que, embora aplicada pelo órgão fiscal, se refira a infrações de natureza predominantemente administrativa, a exemplo das multas aduaneiras.”
Destaque
É inconstitucional a cobrança de taxa para emissão de atestado pelo Corpo de Bombeiros quando solicitado para a defesa de direitos ou esclarecimento de situação de interesse pessoal, por violação ao CF, art. 5º, XXXIV, b.
ADI 7.448/AL, Rel. Ministro Flávio Dino, Plenário, julgamento finalizado em 17/12/2025.
Caso Fático
Lei estadual de Alagoas previu a cobrança de taxa para emissão de “atestado” pelo Corpo de Bombeiros, qualificando-o como serviço público específico e divisível. Questionou-se se essa cobrança seria compatível com a garantia constitucional de gratuidade na obtenção de certidões destinadas à defesa de direitos ou esclarecimento de situações pessoais.
Conteúdo-Base
📎 CF, art. 5º, XXXIV, b (gratuidade de certidões para defesa de direitos e esclarecimento de interesse pessoal).
📎 CF, art. 145, II (taxas como contraprestação de serviço público específico e divisível ou poder de polícia).
📎 Lei nº 6.442/2003/AL, Anexo Único, item 1.1.1 (previsão de taxa para expedição de atestado).
📚 A garantia constitucional protege o conteúdo da informação requerida, e não a nomenclatura do documento.
📍 A distinção formal entre “atestado” e “certidão” não afasta a gratuidade quando a finalidade é constitucionalmente protegida.
📍 Taxa exige contraprestação específica, mas não pode incidir quando a Constituição assegura gratuidade.
Discussão e Entendimento Aplicado
📣 O STF reafirmou que o art. 5º, XXXIV, b, da Constituição assegura, independentemente do pagamento de taxas, a obtenção de certidões destinadas à defesa de direitos e ao esclarecimento de situações de interesse pessoal. A Corte enfatizou que a proteção constitucional não se limita à denominação formal do documento, mas ao seu conteúdo e finalidade.
📣 Nesse contexto, a tentativa do legislador estadual de diferenciar “atestado” de “certidão” por via semântica não é suficiente para afastar a garantia constitucional. Se o documento contém informações destinadas à proteção de direitos do próprio requerente ou à comprovação de situação jurídica pessoal, incide a regra de gratuidade.
⚖️ O STF também destacou que, quando o conteúdo da informação se refere ao próprio interessado, presume-se a finalidade constitucionalmente protegida, salvo prova em sentido contrário. Assim, a cobrança de taxa nessas hipóteses configura restrição indevida a direito fundamental.
⚖️ Por outro lado, o Tribunal esclareceu que a decisão não inviabiliza a cobrança de taxas em outras hipóteses em que o documento não se destine à defesa de direitos ou esclarecimento de situação pessoal, preservando o regime constitucional das taxas como tributo vinculado ao exercício do poder de polícia ou à prestação de serviço público específico e divisível.
Como Será Cobrado em Prova
A respeito da ADI 7.448/AL, assinale a alternativa correta:
A) A Constituição assegura gratuidade apenas para certidões, não alcançando atestados.
B) A cobrança de taxa para emissão de atestado é inconstitucional, independentemente da finalidade do documento.
C) Atestados e certidões não possuem previsão constitucional de gratuidade.
D) A gratuidade constitucional aplica-se quando o documento, ainda que denominado atestado, seja solicitado para defesa de direitos ou esclarecimento de situação de interesse pessoal.
E) A garantia do art. 5º, XXXIV, b, não vincula os estados-membros.
Comentários:
A) Incorreta. A proteção constitucional recai sobre o conteúdo e finalidade, não sobre a nomenclatura do documento.
B) Incorreta. A inconstitucionalidade ocorre apenas quando o documento se destina à defesa de direitos ou interesse pessoal.
C) Incorreta. A cobrança é vedada nas hipóteses constitucionalmente protegidas (mais uma vez) de defesa de direitos ou interesse pessoal.
D) Correta. O STF afirmou que a distinção semântica não afasta a garantia constitucional de gratuidade. ✅
E) Incorreta. O dispositivo constitucional vincula todos os entes federativos.
Versão Esquematizada
📌 Taxa e emissão de documento
📍 Art. 5º, XXXIV, b, da CF
📍 Conteúdo prevalece sobre nomenclatura
📍 Gratuidade para defesa de direitos
📍 Taxa válida apenas fora dessas hipóteses
É inconstitucional — por violar o art. 5º, XXXIV, b, da CF/1988 — a cobrança de taxa para a emissão de atestado pelos bombeiros quando solicitado para a defesa de direitos e esclarecimento de situação de interesse pessoal.
Não é possível a cobrança de taxa nos casos de documentos destinados à defesa de direitos e esclarecimento de situação de interesse pessoal, pois, embora o estado-membro, no texto da legislação, tente diferenciar “atestado” de “certidão”, essa distinção semântica não pode afastar a garantia constitucional de gratuidade prevista no dispositivo acima citado (1).
Nesse contexto, a denominação, o título, a rubrica dada pela norma estadual impugnada ao documento sobre o qual se destina a cobrança da taxa não deve prevalecer, na medida em que a previsão constitucional se dirige ao conteúdo da informação requerida junto aos órgãos públicos (2).
Além disso, nas hipóteses em que o conteúdo das informações diga respeito ao próprio contribuinte requerente, é presumida a motivação da solicitação no sentido de se referir à defesa de direitos e ao esclarecimento de situação de interesse pessoal.
Quanto aos demais itens impugnados, cabe apenas ressaltar que taxa é espécie tributária que configura contraprestação própria ao exercício do poder de polícia, bem como à utilização de serviços públicos, de forma efetiva ou colocada à disposição do contribuinte, de modo a viabilizar a adequada mensuração do tributo e a individualização do contribuinte.
Com base nesse e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação para declarar a nulidade, sem redução de texto, do subitem 1.1.1 do Anexo Único da Lei nº 6.442/2003 do Estado de Alagoas (com a redação dada pela Lei estadual nº 6.502/2004) (3), que versa sobre o fornecimento de “atestado”, de forma a retirar do seu âmbito de incidência material a cobrança da taxa na hipótese em que solicitado para a defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.
(1) CF/1988: “Art. 5º. (…) XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: (…) b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;”
(2) Precedentes citados: ADI 7.035 e ADI 3.278.
(3) Lei nº 6.442/2003 do Estado de Alagoas: “Art. 1º São devidas: I – as Taxas pelo exercício do poder de polícia pelo Corpo de Bombeiros Militar de Alagoas em relação ao contribuinte, cujo fato gerador são as atividades discriminadas no Anexo Único desta Lei; e II – as Taxas por serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ou postos à disposição do contribuinte pelo Corpo de Bombeiros Militar de Alagoas, indicados no Anexo Único desta Lei. (…) ANEXO ÚNICO 1. SERVIÇOS PÚBLICOS PRESTADOS OU DISPONIBILIZADOS 1.1. EXPEDIÇÃO DE DOCUMENTOS 1.1.1. Atestado”
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