Cynthia Albuquerque
Aprovado em 13º lugar no Concurso CGE-SP para o cargo de Auditor
Aprovado Concurso CGE-SP: Cynthia Albuquerque
Artigo
BDI e Reforma Tributária: o que muda no orçamento de obras públicas com o IBS e a CBS?
A Reforma Tributária já começou a produzir efeitos. Para quem trabalha com orçamento, licitação, fiscalização ou execução de obras públicas, uma pergunta será cada vez mais frequente: o que acontece com o BDI das obras públicas quando PIS, Cofins e ISS forem substituídos pelo IBS e pela CBS?
A pergunta é relevante porque uma parcela considerável do BDI utilizado hoje nos orçamentos de obras públicas corresponde justamente aos tributos incidentes sobre o faturamento da empresa.
[IMAGEM 1: composição do BDI com destaque para a parcela de tributos. Alt text sugerido: “Composição do BDI de obras públicas com PIS, Cofins e ISS”]
PIS, Cofins e ISS aparecem tradicionalmente na composição do BDI. Com a Reforma Tributária, esses tributos serão gradualmente substituídos pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
A mudança, porém, vai muito além de retirar três percentuais da fórmula e colocar outros dois no lugar. O IBS e a CBS funcionam com uma lógica diferente da maior parte dos tributos atuais, baseada na não cumulatividade e no aproveitamento de créditos tributários.
O tema é tão sensível para o setor que, em setembro de 2026, o Tribunal de Contas da União instituiu um grupo de trabalho para estudar os impactos do IBS e da CBS na formação dos preços de referência e no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de obras e serviços de engenharia.
Vamos entender o que pode mudar.
O que é BDI e como ele é calculado?
O BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) é uma taxa aplicada sobre os custos diretos de uma obra para obtenção do seu preço de venda.
De forma simplificada:
Preço de venda = Custo direto × (1 + BDI)
Dentro do BDI estão parcelas que não são apropriadas diretamente aos serviços da planilha orçamentária: administração central, riscos, despesas financeiras, seguros e garantias, tributos e lucro.
A referência central sobre o assunto é o Acórdão 2.622/2013, do Plenário do TCU, que estabeleceu parâmetros referenciais de BDI para diferentes tipos de obras públicas.
Na sistemática tradicional, a estrutura simplificada do BDI é representada assim:
BDI = [(1 + AC + S + R + G) × (1 + DF) × (1 + L)] / (1 – I) – 1
Em que:
AC = Administração Central S = Seguros R = Riscos G = Garantias DF = Despesas Financeiras L = Lucro I = Tributos incidentes sobre o faturamento
É na última parcela, a dos tributos, que a Reforma Tributária provocará uma das mudanças mais importantes.
Quais tributos entram no BDI atualmente?
No modelo atual, aparecem na composição do BDI das obras públicas o PIS, a Cofins e o ISS.
No regime cumulativo de PIS e Cofins, é comum encontrar no BDI os percentuais de 0,65% para o PIS e 3,00% para a Cofins. O ISS depende da legislação do município onde o serviço será prestado e das regras aplicáveis à sua base de cálculo. O próprio TCU determina que a Administração utilize percentual de ISS compatível com a legislação do município de execução dos serviços.
Na prática, os tributos incidentes sobre o faturamento são tratados como uma parcela do preço da obra que precisa ser recuperada pela empresa contratada. A Reforma Tributária altera justamente essa lógica.
O que a Reforma Tributária muda para as obras públicas?
A Emenda Constitucional nº 132/2023 reformulou a tributação sobre o consumo e criou um modelo de IVA dual, regulamentado principalmente pela Lei Complementar nº 214/2025. O novo sistema tem dois tributos:
CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), de competência federal, e IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
Para as obras públicas, interessam especialmente as substituições de PIS, Cofins e ISS, porque esses tributos aparecem hoje no BDI.
A transição será gradual. Em 2026, CBS e IBS funcionam em caráter de teste, com alíquotas de 0,9% e 0,1%, observadas as regras de compensação e dispensa previstas na legislação. Em 2027, PIS e Cofins são extintos e a CBS passa a ocupar seu espaço. A substituição do ISS e do ICMS pelo IBS ocorre progressivamente entre 2029 e 2032, até a implantação integral do novo modelo em 2033.
Durante vários anos, portanto, os orçamentos de obras públicas terão de conviver com uma tributação em transição.
Por que não basta trocar PIS, Cofins e ISS por IBS e CBS na fórmula?
Este é provavelmente o ponto central de toda a discussão.
Imagine um orçamento que possua hoje PIS de 0,65%, Cofins de 3,00% e ISS efetivo de 3,00%. Somados, 6,65%. Seria tentador retirar esses 6,65% da fórmula e inserir as futuras alíquotas de IBS e CBS.
Essa comparação estaria errada. O motivo é a não cumulatividade.
No novo sistema, a empresa poderá, como regra geral, apropriar créditos de IBS e CBS relativos às aquisições de bens e serviços utilizados em sua atividade. Pense em uma construtora: ela compra cimento, aço, concreto, tubos, cabos, equipamentos e combustíveis. Quando essas aquisições gerarem direito a crédito, a empresa poderá usar esses valores para compensar parte dos débitos das suas próprias operações.
Uma coisa é a alíquota nominal de IBS e CBS. Outra, bastante diferente, é a carga tributária efetivamente suportada pela empresa depois da apropriação dos créditos. É essa diferença que torna inadequado transportar a alíquota cheia para dentro do BDI.
Como fica a mão de obra no novo sistema?
Aqui aparece uma questão específica da construção civil.
Parcela considerável do custo das obras está na mão de obra. Salários pagos diretamente aos empregados não correspondem à aquisição de um bem ou serviço tributado por IBS e CBS. Logo, não geram créditos da mesma maneira que a compra de cimento, aço ou um serviço contratado de outra empresa.
Duas obras com o mesmo valor podem, assim, apresentar estruturas de crédito bem diferentes. Uma obra intensiva em materiais e equipamentos adquiridos de terceiros tende a acumular mais créditos de IBS e CBS. Uma obra intensiva em mão de obra própria terá menor capacidade de creditamento, e a carga tributária efetiva será outra.
Esse ponto sugere que talvez não seja adequado pensar em um único percentual tributário padronizado para todo tipo de obra.
Os referenciais de BDI do TCU vão mudar?
O Acórdão nº 2.622/2013 estabeleceu faixas referenciais de BDI amplamente utilizadas na elaboração e análise de orçamentos públicos. São elas:
| Tipo de obra | 1º quartil | Médio | 3º quartil |
|---|---|---|---|
| Construção de edifícios | 20,34% | 22,12% | 25,00% |
| Rodovias e ferrovias | 19,60% | 20,97% | 24,23% |
| Redes de abastecimento de água e esgoto | 20,76% | 24,18% | 26,44% |
| Estações e redes de energia elétrica | 24,00% | 25,84% | 27,86% |
| Obras portuárias, marítimas e fluviais | 22,80% | 27,48% | 30,95% |
Rodovias, edificações, saneamento, obras ferroviárias, instalações elétricas e obras portuárias possuem composições de custos bem distintas entre si.
Esses referenciais foram construídos dentro de uma realidade tributária anterior à Reforma. Não é razoável imaginar que permaneçam indefinidamente inalterados após uma modificação estrutural da tributação incidente sobre as obras.
O próprio TCU já percebeu o problema.
O grupo de trabalho do TCU sobre IBS e CBS
Em 2 de setembro de 2026, a Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU publicou a Ordem de Serviço Segecex nº 10/2026, instituindo grupo de trabalho para estudar os impactos do IBS e da CBS na formação dos preços de referência e no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de obras e serviços de engenharia.
O documento reconhece expressamente que a Reforma Tributária afetará a formação dos preços de obras, em especial a parcela tributária do BDI. Também registra que a composição disciplinada pelo Acórdão nº 2.622/2013 contempla PIS, Cofins e ISS, tributos que deixarão de existir no novo sistema.
O principal órgão de controle externo do país, portanto, já abriu formalmente a discussão. Os próximos anos devem trazer novos parâmetros e orientações para a elaboração do BDI.
A regra específica para as contratações públicas
A Lei Complementar nº 214/2025 estabeleceu regras próprias para as aquisições realizadas pela Administração Pública direta, autarquias e fundações públicas.
Durante a transição, haverá um redutor aplicável às alíquotas de CBS e IBS nas operações contratadas por esses entes. E a própria legislação determina que esse redutor seja considerado na formação dos preços dos editais de licitação.
Isso impede o uso de uma alíquota genérica de IBS e CBS na elaboração do orçamento. Será preciso observar o ano da operação, as alíquotas vigentes no período, o redutor aplicável às contratações públicas, o regime tributário envolvido e a sistemática de créditos.
Durante a transição, a dimensão temporal do orçamento ganha peso: uma obra licitada em 2027 e outra executada em 2030 poderão estar submetidas a estruturas tributárias diferentes.
E os contratos de obras em andamento?
Esse talvez seja o maior desafio prático da transição.
Imagine uma obra licitada sob determinada estrutura tributária, com execução atravessando vários anos da Reforma. A proposta da contratada considerou determinado regime de PIS, Cofins e ISS. Durante a execução, esses tributos começam a ser substituídos pela CBS e pelo IBS.
Se a alteração modificar efetivamente os custos suportados pela contratada, surge a discussão sobre o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A legislação da Reforma prevê mecanismos para preservar esse equilíbrio quando houver alteração da carga tributária efetivamente suportada.
O detalhe: não basta observar que uma alíquota nominal subiu ou caiu. Será preciso avaliar a carga real da empresa, créditos incluídos. Isso pode tornar a análise de reequilíbrio um trabalho bem mais trabalhoso.
Afinal, o BDI vai aumentar ou diminuir com a Reforma Tributária?
A resposta mais honesta, neste momento: depende.
A parcela tributária do BDI pode aumentar em determinadas situações e diminuir em outras. O resultado dependerá de seis fatores principais:
1. Composição dos custos da obra. Obras com grande participação de insumos tributados podem gerar mais créditos.
2. Participação da mão de obra própria. Quanto maior a participação de custos que não geram créditos de IBS e CBS, menor a capacidade de compensação.
3. Regime tributário dos fornecedores. A estrutura da cadeia de fornecimento passa a influenciar diretamente a geração de créditos.
4. Ano de execução. A transição ocorre gradualmente até 2033.
5. Ente público contratante. As regras específicas para aquisições da Administração Pública deverão ser consideradas.
6. Alíquotas e redutores efetivamente fixados. Nem todos os percentuais futuros estão definidos.
Por isso, qualquer afirmação genérica de que “a Reforma aumentará o BDI das obras” ou de que “a Reforma reduzirá o BDI” merece cautela. O efeito não será uniforme.
O orçamento de obras públicas na transição (2026 a 2033)
Entre 2026 e 2033, a Administração terá de elaborar orçamentos considerando tributos antigos e novos em proporções que variam conforme o ano. O desafio é maior nos contratos de longa duração: uma grande obra de infraestrutura iniciada em 2028 e concluída em 2032 começará sob uma estrutura tributária e terminará sob outra.
Administração, projetistas, orçamentistas, empresas contratadas, fiscais e órgãos de controle precisarão acompanhar a evolução da legislação. Planilhas de referência, sistemas de custos e metodologias de BDI também precisarão de atualização.
O BDI do futuro será mais individualizado?
Hoje é comum utilizar percentuais referenciais de BDI conforme a tipologia da obra. Esses referenciais continuarão úteis como instrumento de controle.
A lógica de créditos de IBS e CBS, porém, tende a aumentar o peso da estrutura específica de custos de cada empreendimento. Uma obra com 50% do custo formado por aquisições tributadas não terá necessariamente a mesma carga efetiva de outra em que essas aquisições representem 20%.
A parcela tributária do BDI poderá exigir estudos mais detalhados e memória de cálculo capaz de demonstrar a carga efetivamente considerada. Essa talvez seja a maior mudança para quem trabalha com orçamento público: o percentual nominal do tributo perde parte da sua utilidade prática, e a carga tributária efetiva passa ao centro da análise.
Conclusão
A Reforma Tributária não se resume a substituir PIS, Cofins e ISS por CBS e IBS dentro da fórmula do BDI. O novo sistema introduz a não cumulatividade ampla, em que os créditos das aquisições da construtora influenciam diretamente a carga tributária suportada. Haverá ainda regras específicas para contratações públicas e um período de transição que se estende até 2033.
Os reflexos alcançam a elaboração de orçamentos, as licitações, as propostas das empresas, a análise de preços, a fiscalização dos contratos e os pedidos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. Não por acaso, o TCU já instituiu grupo de trabalho para estudar o tema.
Uma coisa já parece clara: o BDI das obras públicas também terá de passar por uma reforma.
Perguntas frequentes sobre BDI e Reforma Tributária
O que significa BDI em obras públicas? BDI é a sigla de Benefícios e Despesas Indiretas, taxa aplicada sobre os custos diretos da obra para formar o preço de venda. Inclui administração central, riscos, seguros, garantias, despesas financeiras, tributos e lucro.
Quais tributos serão substituídos no BDI? PIS, Cofins e ISS, que hoje compõem a parcela tributária do BDI, serão substituídos pela CBS (federal) e pelo IBS (estadual e municipal) ao longo da transição, que vai até 2033.
O BDI vai aumentar com a Reforma Tributária? Não há resposta única. A carga efetiva dependerá da composição de custos da obra, da participação de mão de obra própria, do regime dos fornecedores, do ano de execução e dos redutores aplicáveis às contratações públicas.
O que é o grupo de trabalho do TCU sobre IBS e CBS? Instituído pela Ordem de Serviço Segecex nº 10/2026, o grupo estuda os impactos do IBS e da CBS nos preços de referência e no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de obras e serviços de engenharia.
Referências
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.622/2013, Plenário. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Ordem de Serviço Segecex nº 10, de 2 de setembro de 2026. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Resolução-TCU nº 388, de 10 de junho de 2026.