Olá, pessoal, tudo bem com vocês? Hoje falaremos de um assunto inserido na disciplina de Administração Pública para o próximo concurso da Receita Federal do Brasil (RFB): os Modelos Teóricos de Administração Pública (patrimonialista, burocrático e gerencial).
Primeiramente, vamos entender a diferença entre os conceitos de Estado, Governo e Administração Pública.
Enquanto o Estado é uma entidade com poder soberano para governar um povo dentro de uma área territorial delimitada, o Governo é representado por um conjunto de órgãos e as atividades que conduzem politicamente o Estado, definindo as suas diretrizes supremas.
Já a Administração Pública pode ser entendida como o aparelho de Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da população. Ou seja, a Administração Pública inclui toda a máquina do Estado (servidores, órgãos, recursos, estrutura) que fica à disposição do Governo para a realização dos objetivos do Estado, tais como a prestação de serviços públicos e a concretização dos objetivos fundamentais.
Antes de partir para os modelos teóricos da Administração Pública, é interessante entender os modelos de Estado, pois os tipos de administração predominante em determinada época estão fortemente relacionados a esses modelos.
Ao longo da história, pensadores de diversas doutrinas propuseram diferentes ideais de Estado, cada um com diferentes papéis, direitos e deveres. Vamos entender os modelos de Estado e as suas principais características.
O Estado Absolutista representa uma época em que todo o poder político e econômico era centralizado nas mãos de apenas uma pessoa, geralmente um monarca ou ditador.
A essência desse tipo de governo é que a pessoa que possui o poder absoluto e ilimitado, não está sujeita a contestações ou regulamentações de qualquer outro órgão, ou instituição.
Nesse modelo de Estado vigorava a hereditariedade, ou seja, o poder era transmitido de geração em geração, mantendo-se concentrado nas mesmas famílias.
O Estado liberal é um modelo de governo baseado no liberalismo desenvolvido durante o Iluminismo, entre os séculos XVII e XVIII.
O liberalismo surgiu para se opor ao governo controlador e centralizador do Estado absolutista. Ele era voltado para a valorização da autonomia e para proteção dos direitos dos indivíduos e se pautava na ideia de que deveriam existir limites ao poder soberano.
O Estado liberal é o Estado garantidor dos chamados direitos de primeira geração, que representam os direitos de caráter individual e negativo, uma vez que buscam restringir a atuação do Estado sobre o indivíduo.
Porém, o Estado Liberal, ao limitar demasiadamente a atuação estatal, mostrou-se ineficaz no combate a problemas reais e sociais da sociedade, como a correção das desigualdades sociais.
O Estado de Bem-Estar Social surgiu em meio a ineficiência do Estado Liberal em garantir condições mínimas de educação, saúde, renda, habitação, alimentação e seguridade social a todos os cidadãos.
Este modelo de Estado reconhece que deve atuar positivamente para garantir os direitos de segunda geração, também chamados de direitos sociais.
Entretanto, as evidências históricas mostram que o excesso de demandas atribuídas ao Estado nesta época levou ao esgotamento da capacidade estatal de investir no setor público, pois os recursos do Estado são limitados.
Portanto, esses fatores, agravados pela crise econômica mundial, foram responsáveis pela crise do Estado de Bem-Estar Social.
Consequentemente, com o declínio do Estado de Bem-Estar Social, surge a figura de um Estado Regulador, o Estado Neoliberal.
O Neoliberalismo defende que ao Estado compete apenas regular as funções básicas, ou seja, que a atuação do Estado deveria estar limitada apenas a setores absolutamente essenciais para o bem público, como, por exemplo, a segurança e a justiça.
Portanto, neste modelo, o Estado busca assegurar os direitos sociais mediante a prestação de serviços por particulares, enquanto atua como agente normativo e regulador, exercendo as funções de fiscalização, regulação e incentivando o regime de livre competição.
Os Modelos Teóricos de Administração Pública identificam o tipo de administração predominante em determinada época e estão fortemente relacionados aos modelos de Estado que acabamos de ver.
É importante ressaltar que os modelos teóricos de administração coexistiram, e ainda coexistem até hoje com a predominância de algum deles. Esses modelos se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer um deles seja inteiramente abandonado.
O modelo patrimonialista surgiu na época do absolutismo, em que o Estado se confundia com a pessoa do rei e este era considerado proprietário do Estado e não apenas governante.
Portanto, o traço mais marcante da administração pública patrimonialista é a confusão entre a coisa pública e a coisa privada.
Nesse modelo de administração pública, os princípios administrativos consagrados, como a indisponibilidade do interesse público, impessoalidade, isonomia, legalidade e publicidade, são maculados e desprezados pelo administrador, dando margem a atos de corrupção, nepotismo e dilapidação do patrimônio público.
São características deste tipo de administração o poder baseado na tradição e hereditariedade, a arbitrariedade das decisões, além do nepotismo e da corrupção.
Porém, este cenário patrimonialista começa a mudar no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam predominantes. E as novas exigências de um mundo em transformação trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.
Para Adam Smith, o modelo burocrático é o modelo ideal de administração, concebido na segunda metade do século XIX, surgiu para combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado e a administração patrimonialista torna-se inaceitável.
Diante disso, o modelo de administração burocrático busca atender a essa nova necessidade, por meio de práticas baseadas na dominação racional-legal.
A administração burocrática tem como base os seguintes princípios:
– A meritocracia, profissionalização e especialização;
– A padronização e previsibilidade;
– A hierarquia funcional;
– A estrutura organizacional verticalizada;
– A impessoalidade;
– A legalidade das normas;
– A formalidade nas comunicações;
– A segregação de funções e divisão do trabalho.
O modelo burocrático busca combater a corrupção, o nepotismo, a injustiça e controlar os abusos que vigoravam no patrimonialismo.
Os controles administrativos na burocracia, que visam evitar a corrupção e o nepotismo, são realizados a priori, ou seja, antes do acontecimento do ato, e para isso são necessários controles rígidos dos processos.
Portanto, apesar de efetiva em controlar os abusos, o grande defeito da administração burocrática é a ineficiência.
Podemos, então, exemplificar algumas disfunções da burocracia, como:
– Excesso de formalismo;
– Dificuldade em aceitar mudanças;
– Internalização de regras e apego extremo às normas;
– Excesso de rigidez;
– Despersonalização de relacionamentos;
– Controle extremo sobre processos, e não sobre resultados;
– Excesso de conformidade às rotinas e aos procedimentos;
– Exibição de sinais de autoridade.
A administração pública burocrática surgiu conjuntamente com o Estado Liberal, como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Contudo, na medida em que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle burocrático.
Por isso, as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial.
A Administração Gerencial surgiu, então, na segunda metade do século XX, em meio à crise do Estado de Bem-Estar Social e à crise fiscal dos Estados, em um período caracterizado pelo desenvolvimento tecnológico, globalização e expansão das funções econômicas e sociais do Estado.
A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Porém, isso não significa que negue todos os seus princípios, na realidade, a administração pública gerencial está apoiada no modelo anterior, da qual conserva, de uma forma flexibilizada, a maioria dos seus princípios fundamentais.
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas e no plano da sua estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade. O que contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.
Vimos, portanto, os três modelos teóricos de Administração Pública e suas principais características para o próximo concurso da RFB.
Enquanto o Modelo Patrimonialista surge na época do absolutismo e tem como principais características o poder baseado na tradição e hereditariedade, a arbitrariedade das decisões, o nepotismo e a corrupção.
O Modelo Burocrático surge com o Estado Liberal, como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo e o poder racional legal.
Já a Administração Gerencial surge em um período caracterizado pelo desenvolvimento tecnológico, globalização e expansão das funções econômicas e sociais do Estado. O seu foco principal é a eficiência da administração pública, a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços.
É importante ressaltar que nenhum modelo de administração rompe completamente com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo precedente seja integralmente abandonado.
E hoje ficamos por aqui, pessoal! Um grande abraço e bons estudos!
Débora Vaz
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