Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos as funções desempenhadas pelos Tribunais de Contas.

Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:

• Introdução
• Função fiscalizadora
• Função opinativa
• Função judicante
• Função sancionadora
• Função corretiva
• Função consultiva
• Função informativa
• Função ouvidora
• Função regulamentar
• Considerações finais

Vamos lá!

Introdução

A divisão e atribuição das funções estatais a órgãos específicos é técnica conhecida como separação dos poderes. Essa separação de poderes visa, dentre outros objetivos, a evitar o abuso de poder e a prática de atos autoritários.

Além do sistema de freios e contrapesos inerente à separação dos poderes, outros instrumentos contribuem para a preservação dos princípios da administração pública. Tradicionalmente, o controle estatal pode ser classificado em controle externo e interno. Todavia, nos dias atuais a atuação promovida por particulares também é considerado um meio legítimo de fiscalização do estado, por meio do controle vertical e societal.

Quanto ao controle externo, no Brasil ele é feito pelo Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas. Conforme Constituição Federal:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

(…)

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(…)

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

(…)

Art. 16, § 2, do ADCTº – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Distrito Federal, enquanto não for instalada a Câmara Legislativa, será exercida pelo Senado Federal, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal, observado o disposto no art. 72 da Constituição.

Em relação aos estados, as competências e funções dos Tribunais de Contas devem seguir o mesmo modelo, em razão do princípio da simetria. No Informativo 1096 do STF, foi divulgada a seguinte tese:

Os entes federados possuem autonomia para fixar, em lei, as atribuições para o cargo de auditor (ministros ou conselheiros substitutos) do respectivo Tribunal de Contas, e podem, inclusive, inovar em relação às fixadas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei 8.443/1992). Contudo, elas devem sempre obedecer ao perfil judicante do cargo expressamente instituído pela Constituição Federal de 1988 (arts. 73, § 4º; e 75), indispensável para que as atividades desempenhadas pelas Cortes de Contas sejam exercidas com qualidade, autonomia e isenção.

A seguir são explicadas cada função dos Tribunais de Contas.

Função fiscalizadora

A função fiscalizadora é uma das mais conhecidas dentre as funções dos Tribunais de Contas. Ela compreende o exame das atividades dos órgãos e entes sujeitos à fiscalização, para verificação do atendimento a normas pertinentes. O escopo de atividades deve ser compreendido no sentido mais amplo possível e engloba atos simples do cotidiano, a elaboração de relatórios, a celebração de contratos. As auditorias são um exemplo do modo como essa fiscalização pode ser feita.

Função opinativa

Pela própria expressão, pode-se deduzir o significado dessa função. A manifestação de opinião é o que caracteriza a função opinativa. Ela se materializa por meio de pareceres, mas alguns doutrinadores entendem que ela também poderia ser manifestada por meio de qualquer ato em que os Tribunais de Contas orientem determinada conduta, desde que não tenha força cogente e não acarrete sanção se não for observada.

Apesar da ressalva acima, o entendimento predominante é de que a função opinativa somente pode ser feita por meio de parecer sobres contas, como no caso do julgamento das contas de governo, em que os Tribunais de Contas apreciam-nas e opinam sobre sua rejeição ou aprovação (art. 31, § 2º, art. 33, § 2º e art. 71, I, da CF de 88).

Função judicante

Dentre as funções dos Tribunai de contas, talvez está seja a mais polêmica. A função judicante corresponde às atividades de julgamento desempenhadas pelos Tribunais de Contas. Existe certa divergência sobre o assunto, mas se entende que esses órgãos não possuem função jurisdicional, apesar de possuírem jurisdição sobre determinadas matérias. O que é decidido pelos Tribunais de Contas faz coisa julgada relativa (pode tornar-se imutável no processo tramitado no TC) e não prejudica a análise pelo judiciário.

Por muito tempo também houve controvérsia acerca da possibilidade de os Tribunais de Contas fazerem controle de constitucionalidade (essa controvérsia ainda existe, mas em proporções menores). Apesar de alguns ministros do STF terem se posicionado em sentido contrário, sedimentou-se o entendimento que os Tribunais de contas podem fazer o controle de constitucionalidade no exercício de suas atividades:

Súmula 347 do STF, de 1963: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

Trecho do acórdão do MS 25.888/DF, de 2023: (…) 5. Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal: compatibilidade com a ordem constitucional de 1988: o verbete confere aos Tribunais de Contas – caso imprescindível para o exercício do controle externo – a possibilidade de afastar (incidenter tantum) normas cuja aplicação no caso expressaria um resultado inconstitucional (seja por violação patente a dispositivo da Constituição ou por contrariedade à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria). Inteligência do enunciado, à luz de seu precedente representativo (RMS 8.372/CE, Rel. Min. Pedro Chaves, Pleno, julgado em 11.12.1961) (…)

Do ano de 1988, após a promulgação da CF de 88, até 2023, data do julgamento do mandado de segurança referenciado, houve bastante discussão acerca da compatibilidade da Súmula 347 com a ordem constitucional atual. Por enquanto, a compatibilidade está confirmada.

Função sancionadora

Os Tribunais de Contas podem impor sanções àqueles sujeitos a sua jurisdição, caso comentam infrações. Os princípios a serem observados no exercício desse funções são os mesmos inerentes a quaisquer processos sancionadores, mas as etapas do processo podem ter algumas variações conforme a normas de cada órgão.

Função corretiva

A recomendação e determinação de medidas que visem a adequar o interlocutor de comunicações dos Tribunais são meios pelos quais se exerce a função corretiva. É comum que as auditorias ensejem recomendações, ainda que não sejam percebidos achados graves na fiscalização.

Função consultiva

A função consultiva corresponde basicamente à prestação de informações. Ela se materializa por meio de manifestações dos Tribunais acerca de questionamentos a eles suscitados. A norma constitucional que melhor explica essa função é a seguinte:

art. 71, VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

Mas ela também pode ocorrer quando da prestação de informações requeridas por qualquer pessoa, até mesmo particulares

Função informativa

Muito parecida com a função consultiva, a função informativa se diferencia pela divulgação de informação de maneira espontânea. O accountabillity, a transparência, a governança participativa e outros instrumentos da Administração Pública contemporânea influenciaram a atuação dos órgãos e entidades públicas, obrigando-os a fazerem a divulgação de informações de interesse público.

Função ouvidora

Essa função é concretizada por meio do processamento de comunicação de possíveis irregularidades de terceiros para o Tribunal. Essa comunicação pode ser feita por meio de denúncias, quando o particular toma iniciativa fazer a notícia, ou por meio de representações, que decorre de um dever funcional do noticiante de levar ao conhecimento das autoridades competentes a existência da irregularidade.

Função regulamentar

A função regulamentar possibilita aos Tribunais de Contas instituírem normas, desde que inerentes às suas competências e respaldadas no ordenamento. Muitos autores distinguem a função regulamentar da função normativa. A função normativa é primária e institui normas abstratas e gerais, enquanto a função regulamentar é secundária e demanda prévia autorização legislativa. A função regulamentar tem o condão de instituir normais mais “refinadas” acerca da matéria prevista na norma geral.

Considerações finais

Existem outras maneiras de classificar as funções dos Tribunais de Contas. Alguns autores utilizam menos critérios de diferenciação das funções, o que culmina em uma quantidade menor de classificações. Outros fazem ainda mais divisões. Não obstante, as classificações das funções dos Tribunais de Contas feitas neste artigo é bastante disseminada na doutrina, o que as torna confiáveis como fonte de estudo. Mas é importante lembrar que essas classificações não são rígidas, decorrem da interpretação das normas inerentes ao assunto e podem se modificar com o tempo.

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