Receitas Públicas Orçamentárias – Conceitos e definições

Conceitos Iniciais

Este artigo tem como objetivo demonstrar e explicar o que são receitas orçamentárias e como tais definições têm sido aprimoradas ao longo dos anos.

Só que, para melhor explicar as receitas orçamentárias, é necessário dar um passo para trás, para primeiro expor o conceito do orçamento público. Todas as ações governamentais necessitam de recursos públicos, para que possam ser realizadas. Toda e qualquer ação pública necessita atender a uma despesa pública. Uma boa analogia para o orçamento público é a analogia do orçamento familiar.

Por exemplo, a família média, Brasil, para a sua sobrevivência, precisa trabalhar, ganhar seu sustento, e gastá-lo de forma que ele dure até o próximo recebimento de salário, certo? Ao receber o salário, provento, ou qualquer rendimento mensal, a família precisa pagar suas despesas (aluguel, condomínio, internet, telefone, supermercado, etc.) para poder se manter.

E esse é um processo cíclico, seja ele mensal, semanal, quinzenal. Seja qual for o ciclo, quem recebe o rendimento deve planejar tudo o que for possível para obter o melhor rendimento para esse dinheiro. Alguns cálculos envolvem não deixar a despesa ser paga após o vencimento. Outros cálculos requisitam considerações em conjunto: o melhor dia de fazer compras no mercado, o melhor preço por unidade, litro, ou quilo e assim por diante.

O orçamento público não é diferente: ele exige determinadas considerações para ser executado da forma mais eficiente e eficaz possíveis. Desde as primeiras cidades-estado ou os primeiros reinos, existem as questões sobre o que e como os governos devem fazer. E, por conseguinte, quanto irão custar, e de onde se tiram os recursos para a execução dessas ações.

Partindo do fim ao começo, quais ações são necessárias envolvem quanto elas irão custar, o que corresponde às despesas públicas. Por outro lado, estas despesas só podem ser pagas com recursos públicos que vêm de receitas públicas.

O orçamento público: receitas e despesas públicas

O orçamento público sempre teve que lidar com as complexas questões sobre o que fazer, quanto vai custar, como pagar e de onde vai sair o dinheiro que pagará esses gastos. Seja em cidades-estados antigas, como os impérios egípcio, assírio, ou romano, seja os reinos da França, Inglaterra, Rússia, a questão sobre o que os estados deverão fazer envolve questões como a prestação de serviços públicos, como a segurança, a alimentação e a saúde, quanto essas atividades irão custar, e de que forma a administração vai buscar estes recursos.

É importante ressaltar que orçamento público nem sempre foi tão estruturado. Por muito tempo, persistiu na administração financeira e orçamentária o conceito do orçamento tradicional – que visava, com o aprendizado de muitos anos prever um orçamento que fosse plenamente exequível – inicialmente, é claro, em que as despesas públicas não fossem maiores do que as receitas. Pois busca-se sempre evitar duas situações: receitas muito maiores do que as despesas, da mesma forma que despesas muito maiores do que as receitas.

As receitas muito maiores do que as despesas indicam um claro excesso do poder público, em que a administração pública expropriou seus cidadãos para atender um volume de despesas bastante inferior aos gastos públicos – e aqui a administração pública torna-se tirânica e enriquece graças à espoliação (exploração) de sua população. Por outro lado, a situação das despesas muito maiores do que as receitas indicam o inverso: que a administração pública foi incapaz ou incompetente a pagar as despesas públicas com os recursos mínimos necessários à própria existência do estado – ensejando anarquia geral, levantes e revoluções populares.

Ambas as situações são igualmente indesejáveis, pois demonstram duas formas ruins de estado: o que fica muito acima de seus cidadãos, escravizando-os – ou o que fica muito abaixo da coletividade, que não consegue cumprir seus propósitos. A lei n. 4320/1964 trata dos principais aspectos sobre a organização orçamentária, sendo que ainda é a base para as classificações orçamentárias. A Constituição Federal de 1988 (CF/88) também possui instruções mais gerais sobre o orçamento público.

As receitas públicas e suas principais classificações

As receitas públicas são os ingressos de recursos públicos no orçamento público. Elas possuem significados em sentido amplo e em sentido estrito. A receita pública em sentido amplo é toda a receita que passa pelos cofres públicos, que nem sempre pertence ao ente público, podendo ou não se incorporar ao seu patrimônio e independentemente de haver contrapartida no passivo. Já a receita pública em sentido estrito é aquela que de fato pertence ao orçamento, que se incorpora ao patrimônio público, e não possui contrapartida no passivo – ou seja, não se sujeita à devolução posterior. Ou seja, toda receita pública em sentido estrito também o é em sentido amplo, sendo que nem toda a receita em sentido amplo também é em sentido estrito.

As receitas públicas também podem ser classificadas, quanto a sua forma de ingresso,  em receitas orçamentárias e receitas extraorçamentárias. As receitas orçamentárias são entradas de recursos que o Estado utiliza para financiar os gastos públicos, isto é, são receitas que de fato pertencem ao orçamento público, sob denominações próprias, ainda que não previstas no orçamento – mas que dependem de autorização legislativa para serem incorporadas ao orçamento.

As receitas extraorçamentárias, por sua vez, não integram o orçamento público, de forma que são temporárias, ou representam passivos exigíveis do ente (como consignações diversas, emissão de papel-moeda, depósitos em caução e outras entradas compensatórias no ativo e passivos financeiros) e que não dependem de autorização legislativa para se realizarem.

As receitas orçamentárias ainda podem ser classificadas por coercitividade ou procedência, sendo receitas originárias (advindas da exploração do patrimônio público ou da venda de produtos ou serviços do Estado) ou derivadas (decorrentes da coercitividade do poder público, como tributos e multas tributárias).

As receitas orçamentárias podem também ser classificadas por natureza de receita ou categorias, que busca identificar as receitas pela identificação de seu fato gerador: receitas correntes e de capital.

Receitas correntes são aquelas que vêm do poder impositivo do Estado (tributos e contribuições), da exploração de seu patrimônio, de suas atividades econômicas e provenientes de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes, e, ainda, outras receitas correntes (aplicáveis em despesas correntes, mas não classificáveis nos itens anteriores).

Receitas de capital são receitas que vêm da constituição de dívidas (como as operações de crédito), da conversão, em espécie, de bens e direitos (como vendas, alienações), e os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado para atender a despesas de capital, bem como o superávit do orçamento corrente.

Outras classificações das receitas públicas

Existem outras classificações de receitas orçamentárias mais contemporâneas, por assim dizer. Uma delas é a classificação por fontes ou por destinação de recursos. Esta é uma classificação tanto da receita como da despesa públicas, visando vincular ambas de acordo com sua destinação legal. Esta classificação separa os recursos em recursos do tesouro (como o poder executivo federal em si), outras fontes (fontes descentralizadas de recursos) e recursos condicionados (que dependem da aprovação de alterações na legislação para serem integralizados), bem como por exercício, se atual ou de anteriores.

Outra classificação de receita orçamentária é a classificação por identificador de resultado primário, que separa as receitas em primárias e financeiras. As receitas primárias tratam de receitas que afetam o resultado primário, ou seja, que determinam se o ente possui orçamento com déficit (insuficiência de recursos) ou superávit (excesso de recursos). As receitas financeiras são as que não afetam o resultado primário. Tal classificação foi decorrente dos acordos de empréstimo junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI), para aferir a organização de Estados no pagamento dessas dívidas contraídas junto a essa instituição.

Há também a classificação de receita pública por afetação patrimonial, que divide as receitas públicas em efetivas e não-efetivas. As receitas efetivas aumentam o patrimônio líquido, ou seja, aumentam as disponibilidades do ente público. São quase todas as receitas correntes por natureza de receita, com exceção do recebimento de dívida ativa.

As receitas não-efetivas ou por mutação patrimonial não aumentam o patrimônio público ou suas disponibilidades, tratando de entradas ou alterações compensatórias, como praticamente todas as receitas de capital por natureza de receita, com exceção do recebimento de transferências de capital – pois estas causam acréscimo patrimonial.

Por último, existe uma classificação de receita orçamentária por regularidade ou periodicidade, que separa as receitas em ordinárias e extraordinárias. Receitas ordinárias por ingressos permanentes e estáveis, com arrecadação regular a cada exercício – como as tributárias, por exemplo. As extraordinárias, por seu turno, são receitas em caráter episódico, eventual, inconstante – como doações e indenizações.

Conclusões

Desde as primeiras cidades-estado e dos primeiros impérios da antiguidade o orçamento público foi o mecanismo pelo qual as primitivas organizações estatais encontraram a forma de manter a sobrevivência, a unidade e até mesmo a prosperidade dessas comunidades, assim garantindo o bem da coletividade.

Desta forma surge o orçamento público, o meio pelo qual o Estado vai assegurar as coisas fundamentais para a perenidade de uma sociedade: a segurança, a saúde e a alimentação – que depois serão complementados, com a evolução da sociedade, com a educação, a seguridade social e até mesmo empreendimentos empresariais instituídos e administrados pelo Estado.

Com o passar dos tempos, o orçamento, visto de uma perspectiva meramente contábil (ou seja, a de “fazer a conta fechar”), muda para um projeto que busca desempenho, ano após ano. Além disso, outras técnicas são introduzidas, como a do orçamento base zero, em que o orçamento é discutido com a validação de cada uma das despesas, visando aprovar ou refutar cada uma destas despesas.

Quando a lei n. 4320/1964 foi aprovada, houve uma evolução no orçamento público: passou a ser adotado no Brasil o orçamento-programa, no qual o orçamento não mais seria apenas uma peça contábil. A partir dessa lei, haveria uma convergência entre os planos de governo, que buscariam atender e resolver os problemas do país, através dos programas de governo, esses contidos no orçamento.

Estes programas se destinam a organizar, padronizar e executar ações do governo que enfrentem os problemas da sociedade, de forma a buscar resolvê-los definitivamente. Mas tais programas e ações precisam ser realizadas e possuem custos, devendo ser atendidas pelas receitas públicas. Estas receitas precisam ser coletadas de toda a sociedade para que possa ser mantido o orçamento público. Além disso, tais ações precisam ser submetidas a avaliações de eficiência, eficácia e efetividade, para que se possa avaliar se foram bem-sucedidas, se necessitam ser aprimoradas ou mesmo reformuladas.

Ricardo Pereira de Oliveira

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