Regime Jurídico Administrativo: entenda

Regime jurídico administrativo: entenda os seus princípio da supremacia e da indisponibilidade do interesse público.

Regime Jurídico Administrativo: entenda

A Administração Pública é regida pelo chamado regime jurídico administrativo, conjunto harmônico de normas (regras e princípios) que disciplinam sua atuação nas relações com os administrados e com seus agentes, na prestação de serviços públicos e na organização interna, tendo sempre como norte a realização do interesse público.

O Regime Jurídico Administrativo contrapõe-se ao regime jurídico de direito privado, que rege as relações entre particulares — pessoas físicas e jurídicas situadas em posição de igualdade. Essa distinção se justifica pela desigualdade inerente à relação entre Estado e cidadãos, que exige um conjunto específico de normas para discipliná-la de forma adequada.

Tradicionalmente, há a seguinte divisão dos interesses tutelados pelo Estado:

• Interesse estatal primário (ou interesse público): interesses diretos da coletividade. O Estado atua para suprir as necessidades coletivas em sentido amplo. São exemplos a prestação de serviço público e o exercício de poder de polícia. Confunde-se com interesse público propriamente dito.
• Interesse estatal secundário: interesses da Administração Pública como pessoa jurídica, sujeito de direitos e obrigações. É o interesse patrimonial do Estado, que atua para defesa e aumento do erário público. Não pode ser considerado interesse público. São exemplos os atos internos de gestão administrativa e a busca pelo aumento de riqueza na gestão patrimonial.

Obs.: a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro diferencia Regime Jurídico da Administração, que designa, em sentido amplo, os regimes de direito público e de direito privado a que pode submeter-se a Administração Pública, e Regime Jurídico Administrativo, que abrange tão somente o “conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa”.

Supremacia e indisponibilidade do interesse público

O regime jurídico administrativo possui dois princípios basilares que dão ensejo às prerrogativas e restrições da Administração Pública, sendo correto dizer que, do princípio da supremacia do interesse público decorrem as prerrogativas, enquanto as restrições se originam do princípio da indisponibilidade do interesse público.

Verifica-se uma “bipolaridade do Direito Administrativo e da atuação da Administração Pública”, relacionando-se com a tutela da liberdade do indivíduo e a autoridade da Administração.

Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado (princípio da finalidade)

A Administração Pública atua para satisfação das necessidades coletivas e finalidades públicas, decorrentes da vontade geral, expressada por meio da Constituição Federal e das leis. Deste cenário se extrai o fundamento para o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados, consubstanciado na prevalência dos interesses da coletividade, tutelados pelo Estado, sobre os interesses meramente particulares.

O princípio em análise dá ensejo às prerrogativas do poder público, consistentes nos instrumentos para consecução destes interesses da sociedade, colocando o ente público em posição privilegiada em relação ao particular.

O interesse público primário, aquele direcionado ao atendimento das necessidades diretas da coletividade, possui supremacia sobre o interesse do particular. Tratando-se de interesse público secundário, é possível que os direitos individuais possam prevalecer sobre o interesse público.

São exemplos do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado:

• Intervenção do Estado na propriedade privada: desapropriação, limitação administrativa, tombamento, requisição administrativa, dentre outros.
• Poder de polícia: limitação ou condicionamento do exercício de atividade privada em defesa do interesse coletivo.
• Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos: alteração unilateral, rescisão unilateral, aplicação de penalidades, dentre outros.
• Autotutela administrativa: revogação de seus atos discricionários com fundamento na oportunidade ou conveniência e anulação de seus próprios atos quando constatada ilegalidade, garantido o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal.
• Autoexecutoriedade e coercibilidade dos atos administrativos.

A reinterpretação da supremacia do interesse público

Tradicionalmente, esse princípio sustenta que o interesse público deve prevalecer sobre interesses particulares, justificado pela ideia de que o Estado deve proteger o bem comum. Porém, essa visão considera o interesse público como absoluto e sobreposto a quaisquer direitos individuais ou fundamentais. Uma das transformações modernas do Direito Administrativo mais relevantes consiste na reinterpretação do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado à luz dos direitos fundamentais.

A constitucionalização trouxe para o Direito Administrativo a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o privado e a ascensão do princípio da ponderação e máxima realização (máxima efetividade) de direitos fundamentais em colisão.

O posicionamento é sustentado em razão da relativização da dicotomia público x privado, em que os interesses públicos e os interesses privados se confundem em muitos casos (como, por exemplo, na construção de uma escola em determinado bairro, há interesse público e interesse privado dos moradores daquela região, o que não existe é o interesse individual do proprietário do imóvel a ser desapropriado).

Ademais, vozes da doutrina, como Humberto Ávila, elencam os seguintes argumentos:

• A Constituição Federal estabelece diversos direitos individuais a serem protegidos, que decorrem, de forma geral, da dignidade humana, não podendo se afirmar a existência de uma prevalência do interesse público genérico, mas sim de um interesse na tutela dos direitos e garantias fundamentais.
• Indeterminabilidade abstrata e objetiva de interesse público, contrariando a ideia de segurança jurídica.
• Indissociabilidade entre interesse público e privado (a promoção do interesse público resultaria na promoção do interesse privado – não individual).
• Incompatibilidade da supremacia do interesse público com postulados normativos da Constituição, em especial a proporcionalidade (impõe limites à atuação estatal, especialmente quando há conflito entre direitos ou princípios) e concordância prática/harmonização (a interpretação da Constituição deve buscar a harmonização dos valores e interesses nela contidos, reconhecendo que não existe prevalência absoluta de um princípio sobre outro).

Segundo as lições do autor, seria inadmissível a atuação da Administração Pública fundamentada de forma abstrata e genérica no “interesse público”, sendo necessária uma motivação clara e específica amparada nos princípios norteadores da atividade Administrativa e nos direitos e garantias fundamentais, sob pena de se validar uma atuação arbitrária e absolutista do Estado.

Princípio da indisponibilidade do interesse público

A indisponibilidade do interesse público estabelece que o Administrador, atuando em nome do ente público, não pode dispor livremente dos bens e interesses em sua atuação, estando sempre limitado à finalidade estabelecida pelo ordenamento jurídico, isto é, o interesse público.

O princípio enseja a aplicação de restrições à Administração Pública, tendo em vista que não é a proprietária da coisa pública, mas simples gestora dos bens e interesses da coletividade, não podendo deles dispor indiscriminadamente.

Trata-se de um contrapeso à supremacia estatal, estabelecendo que a Administração possui os poderes para atingir o interesse público, mas não possui o poder de abrir mão deste interesse nem atuar fora de seus limites.

Este princípio, ao contrário da supremacia do interesse público, está presente em toda a atuação estatal, inclusive na gestão interna e nos contratos privados (interesse público secundário), uma vez que em todos os casos, ainda que de forma indireta, deve ser buscado o interesse público.

Indisponibilidade do interesse público e a consensualização da Administração Pública

Na concepção clássica, o princípio da indisponibilidade do interesse público impõe ao administrador uma série de sujeições: os bens, direitos e interesses públicos não pertencem ao agente que os gere, mas à coletividade, razão pela qual não podem ser livremente dispostos, renunciados ou transacionados. Dessa premissa decorrem institutos como a inalienabilidade (relativa) e imprescritibilidade de bens públicos, bem como a obrigatoriedade de licitação.

Nesse sentido, a doutrina administrativista tradicional também assinala que não se admite a conciliação ou transação, dado que o administrador não poderia abrir mão daquilo que não lhe pertence.

O direito administrativo contemporâneo, contudo, tem relativizado a rigidez dessa concepção, sobretudo diante do fenômeno da consensualização da Administração Pública.

A posição que tem prevalecido na doutrina é que a “indisponibilidade” do interesse público não pode ser confundida com a sua “intransigibilidade” ou “inegociabilidade”. Isso porque a solução consensual pode representar a melhor proteção e satisfação dos interesses envolvidos, observados os princípios da legalidade, isonomia, publicidade, motivação, moralidade e segurança jurídica. Portanto, a consensualidade administrativa não representa renúncia ao interesse público, mas meio legítimo de sua concretização, ao promover decisões mais participativas.

Nessa perspectiva, a indisponibilidade não proíbe o consenso, mas o condiciona: a indisponibilidade, além de continuar sendo uma norma que confere significado a todo o direito administrativo, não apenas não contrasta com a consensualidade como, inclusive, pode muitas vezes exigir que, preenchidos determinados requisitos, a Administração Pública opte pela via do diálogo e do consenso como melhor forma de tutelar o interesse público.

Exemplos concretos dessa releitura no ordenamento brasileiro são os acordos de leniência, os negócios jurídicos processuais celebrados pela Fazenda Pública, a mediação e conciliação em conflitos administrativos (prevista no art. 174 do CPC/2015 e no art. 26 da LINDB), e os acordos substitutivos de sanção administrativa.

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