Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo analisaremos as condutas da lei de improbidade e discutiremos acerca de sua taxatividade.
Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:
Vamos lá!
Probidade é um conceito que geralmente é associado à boa-fé, à honestidade e à integridade. Sendo assim, as condutas probas são aquelas praticadas de forma honesta e íntegra.
Logicamente, a Lei de Improbidade (Lei 8.429/92) visa a desestimular as condutas desonestas, improbas. Dessa maneira, não somente os princípios descritos na própria Lei de Improbidade são preservados, mas também os princípios da moralidade, da razoabilidade, da segurança jurídica, do interesse público, etc.
Em razão da importância dessa lei e da grande quantidade de agentes sujeitos a ela, o número de processos de improbidade também são vultuosos. Isso estimula o debate do tema no âmbito judiciário, acadêmico e doutrinário, levando a reformas da lei e dos entendimento dos tribunais.
Um dos tema que repercutiram bastante acerca da Lei de Improbidade diz respeito ao caráter taxativo ou exemplificativo das condutas ímprobas descritas nos incisos dos seus artigos 9º, 10 e 11.
Atualmente o entendimento acerca da taxatividade das condutas está consolidado, mas não se aplica de igual maneira em relação a cada um dos tipos de condutas previstos na lei, conforme se explica a seguir.
O entendimento que se consolidou na doutrina e na jurisprudência é de que os atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito, previsto nos incisos do art. 9º da Lei 8.429/1992, compõe um rol exemplificativo:
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
Sendo assim, em razão da redação do art. 9º, na qual foi empregada a expressão notadamente, os atos previstos em seus incisos apenas exemplificam as condutas comissivas aptas a caracterizar o enriquecimento ilícito.
As considerações feitas acerca do caráter exemplificativo dos atos previstos no art. 9º da Lei de Improbidade podem ser aproveitados em relação aos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário.
Conforme redação do art. 10 da referida lei:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
Sendo assim, entende-se que os comportamentos previstos nos incisos do art. 10 da Lei 8.429/1992 apenas exemplificam as condutas comissivas e omissivas aptas a caracterizar o enriquecimento ilícito.
Intuitivamente, é de se esperar que as condutas que atentam contra os princípios da Administração Pública, previstas nos incisos do art. 11 da Lei de Improbidade, também componham um rol exemplificativo. Essa conclusão seria plausível, pois parece coerente com as demais normas dispostas na lei.
Contudo, a redação do art. 11 não permite concluir dessa maneira:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
Dessa maneira, caso a Lei de Improbidade não tenha sido estudada atenta e detalhadamente quanto ao tema proposto nesse artigo, o candidato poderia facilmente ser induzido ao erro na resolução da prova de algum concurso. Com efeito, é isso que acontece. As bancas exploram esse tema de maneira recorrente, justamente por contrariar o senso comum. Aquele que não se deparar com esse tipo de questão na preparação para a prova ou não tiver percebido essa diferença durante a leitura da Lei de Improbidade provavelmente não terá convicção na resolução de questão que tratem do assunto.
Mas não se deve culpar a banca pela confecção de questões desse estilo. Em verdade, por algum tempo houve divergência quanto à taxatividade das condutas previstas nos incisos do art. 11. Até hoje alguns poucos doutrinadores defendem a necessidade de alteração da interpretação dessa norma para que passe a ter caráter exemplificativo, pois a aplicação do entendimento da taxatividade reduziria o escopo de proteção dos princípios da Administração Pública.
Por outro lado, a interpretação in mala partem de norma de caráter sancionatório contraria outros princípios do Direito, o que poderia causar insegurança jurídica e avanço indevido da atuação estatal sobre a esfera de direitos dos indivíduos. Nesse tipo de situação, a interpretação da norma sancionatória deve ser restritiva. Ou seja, os atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública são somente os atos comissivos ou omissivos descritos nos incisos do art. 11. Esse, inclusive, é o entendimento adotado pelo STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. QUESTÃO A SER PACIFICADA NO ÂMBITO DA SISTEMÁTICA DOS RECURSOS REPETITIVOS (TEMA 1.284/STJ). SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021 E DO JULGAMENTO DO TEMA 1.199/STF. ATIPICIDADE DA CONDUTA. INTERESSE RECURSAL. AUSÊNCIA. PROVIMENTO NEGADO.
1. A discussão acerca do cabimento do reexame necessário na ação civil pública por improbidade administrativa, por aplicação analógica do art. 19 da Lei 4.717/1965 às sentenças extintivas ou de improcedência, será objeto de pacificação quando do julgamento do Tema 1.284/STJ.
2. A par disso, o panorama normativo da improbidade administrativa se alterou sensivelmente com a promulgação da Lei 14.230/2021, promovendo a abolição da tipicidade em relação a várias de suas anteriores hipóteses de improbidade. O Supremo Tribunal Federal ampliou o âmbito de aplicação da tese firmada quanto ao Tema 1.199 às hipóteses previstas no art. 11 da Lei 8.249/1992, quando ainda não transitada em julgado a condenação.
3. Ausência de tipicidade da conduta imputada ao recorrido, considerado o pedido formulado na inicial e a taxatividade do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa que deve, assim, ser declarada, conclusão a revelar a ausência de interesse no julgamento do recurso especial.
4. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no REsp n. 2.139.904/MG, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 7/4/2025, DJEN de 10/4/2025.)
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