A juridicidade da intervenção federal no Rio de Janeiro
Nelma Fontana

A juridicidade da intervenção federal no Rio de Janeiro

Meus amigos, assunto do momento é a intervenção federal. Tenho recebido, nas últimas horas, muitos questionamentos de alunos e ex-alunos a respeito da temática, motivo pelo qual tecerei aqui alguns comentários.

Informo que o objetivo deste texto é analisar apenas a juridicidade da medida tomada pelo Chefe do Executivo.

Embora o tema seja de interesse público, como professora contumaz que sou, enfatizarei as possibilidades de questionamentos por parte das bancas examinadoras.

Nada impede que vocês, queridos concursandos e estudantes, compartilhem o texto com amigos e familiares, já que os esclarecimentos aqui contidos são de interesse de qualquer cidadão brasileiro.

Serei sucinta (prometo que me esforçarei!) e, por razões didáticas, discorrerei sobre o tema por meio de perguntas e respostas. Comecemos.

1) A intervenção federal está prevista na Constituição Federal?

Sim, nos artigos 34 e 36.

O Brasil adota o modelo federativo de Estado, cuja principal característica é a organização descentralizada, de forma que União, Estados, Distrito Federal e Municípios são todos autônomos, todos têm capacidade de auto-organização política, auto-organização administrativa e autogoverno.

Vale dizer que não existe nenhuma hierarquia entre os entes federativos e que faz parte do pacto federativo o respeito mútuo à autonomia conferida pela Constituição Federal a todos os entes políticos.

Dessa forma, a quebra desse princípio norteador do nosso modelo de Estado (a autonomia), implica em sua ruína.

Por outro lado, excepcionalmente, nos casos taxativamente elencados no artigo 34 da Constituição Federal, poderá a União intervir na autonomia dos Estados e do Distrito Federal.

Trata-se de medida extrema, de natureza política, que objetiva isolada ou cumulativamente garantir: 1) a ordem constitucional; 2) a defesa do Estado; 3) a defesa das finanças estaduais; 4) a defesa de princípio federativo.

2) A intervenção federal afronta o Estado Democrático de Direito?

Não, desde que respeitados os pressupostos materiais e formais fixados pela Lei Maior.

Os Estados e o Distrito Federal são autônomos, mas a existência de governo próprio nos entes federativos deve ser interpretada sempre à luz do interesse público.

Para ser mais clara, os Estados, o DF e os Municípios embora autônomos, têm capacidade de agir circunscrita e limitada pela Constituição Federal, de forma a não haver ofensa à soberania da República Federativa do Brasil.

Nesse diapasão, a intervenção federal não representa supremacia da União em face dos Estados, pois não está a União atuando em defesa de seus próprios interesses, mas para preservar a indissolubilidade e a viabilidade da federação.

Não há que falar em violação ao Estado Democrático de Direito, pois a ordem jurídica pátria prevê a decretação da intervenção, como medida excepcional, garantidora do cumprimento, por parte de todos os entes políticos, da Constituição e das leis.

Agora, é preciso deixar claro que a Lei Maior elencou no artigo 34 sete casos exaustivos em que a intervenção federal está autorizada (pressupostos materiais). De igual modo, a Constituição firmou no artigo 36 os pressupostos formais da medida extrema, quais sejam:

1) nos casos do artigo 34, incisos I, II, III e V, o Presidente da República está autorizado a agir espontaneamente;

2) no caso do inciso IV, o Chefe do Executivo depende da solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal se a coação for contra o Poder Judiciário (artigo 36, IV);

3) na situação da segunda parte do inciso VI (descumprimento de ordem ou decisão judicial), caberá ao Supremo Tribunal Federal, ao Superior Tribunal de Justiça ou ao Tribunal Superior Eleitoral requisitar a intervenção federal ao Presidente da República;

4) em caso de recusa de cumprimento de lei federal (primeira parte do inciso VI) ou de infringência a princípio constitucional sensível (inciso VII), a atuação do Presidente da República depende de provimento pelo STF de representação interventiva formulada pelo Procurador Geral da República.

Assim, caso atendidos a todos esses requisitos materiais e formais, a intervenção federal se amoldará perfeitamente ao Estado de Direito e não causará qualquer risco à democracia.

3) De quem é a competência para dar início à intervenção federal?

Nos termos do artigo 84, inciso X, da Constituição Federal, a competência para iniciar a intervenção é privativa do Presidente da República. Trata-se de prerrogativa indelegável do Chefe de Governo.


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4) Qual o instrumento utilizado para dar início à intervenção?

O Presidente da República, neste caso, deve agir por decreto (artigo 36, parágrafo 1º, da CF). O decreto interventivo deve especificar a amplitude, as condições de execução, o prazo e a nomeação, se for o caso, de interventor.

Observem, meus amigos, que a intervenção tem início a partir da publicação do decreto interventivo, não havendo que falar em necessidade de autorização do Congresso Nacional e nem do Judiciário.

É verdade que que a decretação da intervenção pode ser objeto de controle político, da responsabilidade do Congresso Nacional, ou de controle jurisdicional, exercido pelo Supremo Tribunal Federal, caso provocado, mas trata-se de limitação a posteriori.

Minha insistência nesse ponto se dá em razão de, nos certames públicos, por vezes, as bancas examinadoras questionarem se é da competência do Congresso Nacional autorizar a intervenção federal.

A resposta é não. Compete ao Legislativo aprovar (e não autorizar) a intervenção federal. Cuidado!

O decreto interventivo deve fixar o prazo da medida. Não há limitação constitucional quanto ao prazo, devendo este ser o bastante para o restabelecimento da normalidade.

De igual modo, a Constituição Federal também não explicita quais as medidas que poderão ser tomadas pelo Presidente da República, de maneira que, conforme a realidade, as condições de execução serão delineadas no próprio decreto.

5) O Congresso Nacional pode não aprovar a intervenção?

Sim. A contar da data de publicação do decreto de intervenção federal, o Congresso Nacional tem prazo de 24 horas para se reunir e deliberar sobre a medida tomada pelo Presidente da República.

A votação no Congresso Nacional se dá em sessão bicameral, em um turno de votação em cada Casa Legislativa, a começar pela Câmara dos Deputados. O quórum necessário para aprovação da intervenção é o de maioria simples (artigo 47 da CF).

Caso a medida não seja ratificada pelo Poder Legislativo, a intervenção deverá cessar imediatamente. Caso aprovada, a intervenção seguirá o seu curso, nos termos do decreto.

Em caso de não funcionamento do Congresso Nacional (recesso, fim de semana, feriado), far-se-á convocação extraordinária, no prazo de 24 horas.

A convocação é da responsabilidade do Presidente do Senado e os parlamentares deverão prontamente atender ao chamado (artigo 57 da CF).

Vejam, nesse caso, teria o Legislativo 24 horas para comparecimento e outras 24 horas para análise do decreto.

Se da análise do decreto interventivo, constatar-se que o Presidente praticou excesso, agiu em desconformidade com a Constituição Federal, poderá o Chefe do Executivo ser penalizado por crime de responsabilidade, nos termos do artigo 85, inciso II, da Constituição Federal.

Por fim, vale dizer que nos casos do artigo 34, incisos VI e VII, da Constituição Federal, fica o Legislativo dispensado de apreciar o decreto.

6) O decreto de intervenção pode ser questionado ao Judiciário?

Sim, apenas quanto à juridicidade do decreto.

Não cabe ao Judiciário analisar o mérito da intervenção (se havia ou não a necessidade de se decretar a intervenção), porque o ato do Chefe do Executivo tem natureza política.

Agora, é inegável que o Judiciário poderá ser acionado e provocado a se manifestar se os imperativos constitucionais descritos nos artigos 34 e 36 da CF não forem respeitados.

A competência para realização do controle jurisdicional é originária do Supremo Tribunal, conforme orientação do artigo 102, inciso I, alíneas “a” e “f”.

7) Quem pode ser nomeado interventor?

Interventor é pessoa da confiança do Presidente da República designada a cumprir, em nome do Presidente, com total subordinação, dentro do Estado-membro, o decreto interventivo.

Não há nenhuma exigência legal ou constitucional quanto a quem pode assumir esse posto. Assim, não há a necessidade de filiação partidária, de idade mínima de governador (30 anos) ou de qualquer formação acadêmica específica.

Basta ser pessoa da confiança do Presidente. Na mesma linha, não há limitação e nem recomendação constitucional de que o interventor seja militar.

É preciso ficar claro que a responsabilidade pela intervenção federal é do Presidente da República. Quem está interferindo na autonomia do Estado é o Chefe do Executivo, que representa a União.

Como o Presidente tem uma série de outras atividades, quer seja como chefe do governo ou como chefe de Estado, é feita a nomeação de pessoa de sua confiança para cumprir, no Estado-membro, as designações contidas no decreto interventivo. Essa pessoa está subordinada ao Chefe do Executivo.

O interventor assume o controle do Estado-membro, temporariamente, independentemente de o Governador ser afastado, até que se cumpra a missão contida no decreto de intervenção.

Durante a intervenção, é possível que autoridades locais sejam afastadas de seus cargos ou funções (Governador, Deputados estaduais, Secretários de Estado, Conselheiros do Tribunal de Contas, Comandantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militares), a fim de que a União assuma transitoriamente o controle da gestão do ente federativo.

Uma vez encerrada a intervenção, as autoridades afastadas poderão retornar aos seus cargos, desde que, evidentemente, não se constate nenhum impedimento legal (artigo 36, parágrafo 4º, da CF).

Por último, a nomeação de interventor não é obrigatória, depende da espécie de intervenção. Se a União intervier no Executivo estadual, a designação de interventor será obrigatória. Nos demais casos, será dispensável.

8) A intervenção federal pode ser parcial?

Sim.

Não se pode olvidar que a intervenção federal é antítese da autonomia dos Estados e do Distrito Federal. Assim, a intervenção é exceção e não regra.

No decreto interventivo, o Presidente da República ficará vinculado a apenas tomar as medidas necessárias à garantia da ordem constitucional.

Dessa sorte, a moderação deve nortear as suas ações, de forma que se o problema estiver centralizado no Executivo estadual, não haverá razões para interferir no funcionamento da Assembleia Legislativa ou do Tribunal de Justiça e vice-versa.

De igual maneira, ainda que o caso esteja focado no Executivo, é possível que seja limitado a alguma de suas atribuições.

Então, se o ato que precisa ser combatido está sendo praticado apenas no âmbito da Secretaria de Saúde pública, por exemplo, não há por que interferir na Secretaria de Educação ou na Secretaria de Segurança Pública.

A autonomia do ente político é a regra, é princípio federativo, é cláusula pétrea (artigo 60, parágrafo 4º, da CF). A intervenção é medida extrema e deve ser utilizada apenas em situações excepcionais e com total moderação.

9) Durante a intervenção federal a Constituição Federal pode ser emendada?

Não. A Constituição Federal estabelece no parágrafo 1º do artigo 60 três limitações circunstanciais ao poder Derivado Reformador, quais sejam: estado de sítio, estado de defesa e intervenção federal.

Dessa sorte, enquanto perdurar qualquer das três circunstâncias, a Constituição não poderá ser emendada.

Para garantir a estabilidade da Lei Maior e a consequente estabilidade jurídica do Estado, o Poder Constituinte Originário limitou a atuação do Poder Derivado, a fim de que o cenário de instabilidade institucional não faça com  que os parlamentares hajam precipitadamente e façam modificações desnecessárias e impensadas no texto da Constituição.

É preciso esclarecer que não há nenhuma proibição de que propostas de emendas sejam apresentadas ao Congresso Nacional e que sejam pelo Legislativo discutidas.

O que se proíbe é a alteração do texto constitucional durante o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal.

Assim, enquanto perdurar qualquer das três limitações circunstanciais, não poderá o Congresso Nacional votar, promulgar e publicar emendas ao texto constitucional.

10) Durante a intervenção federal persistem as garantias fundamentais dos cidadãos?

Sim. A intervenção federal não afeta os direitos e garantias individuais dos cidadãos, apenas atinge a autonomia do ente federativo, as capacidades de autogoverno e de auto-organização político-administrativa.

O decreto interventivo não autoriza o Presidente da República a restringir direitos e garantias fundamentais.

Assim, ficam resguardados os direitos de liberdade de reunião, liberdade de manifestação de pensamento, inviolabilidade da casa, sigilo de correspondência, sigilo de dados e os demais direitos e garantias enumerados na Constituição e nas leis, inclusive tratados internacionais.

Qualquer cidadão que se sentir prejudicado em seus direitos, em razão da medida tomada pelo Chefe do Executivo, poderá acionar o Poder Judiciário e requerer a pronta garantia de exercício de suas liberdades individuais.

As autoridades que eventualmente venham a afrontar os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, em razão da intervenção federal, responderão por seus atos.

A União, a depender da circunstância, também responde civilmente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, independentemente de dolo ou culpa.

11) Intervenção federal é o mesmo que intervenção militar?

Não. A intervenção federal é a retirada temporária da autonomia de um Estado-membro ou do Distrito Federal. Trata-se de medida excepcional, taxativamente elencada no artigo 34 da Constituição Federal, tomada pelo Presidente da República, para garantir a continuidade e a solidez da federação.

Por outro lado, a intervenção militar é a tomada de poder por parte dos militares, é a assunção do governo do País pelo comando das Forças Armadas. A intervenção militar é absolutamente inconstitucional.

As Forças Armadas destinam-se à garantia dos poderes constitucionais, à defesa da pátria. Essas instituições estão subordinadas a um civil eleito pelo povo: o Presidente da República (artigo 142 da CF).

Hierarquia e disciplina são os pilares de toda a organização militar nacional. Exercer o comando supremo das Forças Armadas é competência privativa do Presidente da República (artigo 84, XIII, da CF).

Destarte, é simples a compreensão de que os militares federais, independentemente da patente, estão todos subordinados ao Chefe do Executivo e, consequentemente, os atos em defesa da lei e da ordem, da responsabilidade do Exército, da Marinha e da Aeronáutica passam pelo crivo do Presidente da República.

A insubordinação ao Chefe do Executivo e a tomada de poder pelos militares não têm amparo constitucional e implicariam em violação ao Estado de Direito.

12) Quais as diferenças entre intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio?

Intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio são medidas tomadas pelo Presidente da República para a estabilização constitucional, em defesa do Estado e das instituições democráticas.

O estado de defesa está previsto no artigo 136 da Constituição Federal e é destinado a amparar a ordem pública e a paz social, em áreas restritas e determinadas, ameaçados por instabilidade institucional ou afetados por calamidades de grandes proporções na natureza.

O estado de defesa tem início por meio de decreto do Presidente da República e está limitado ao prazo de trinta dias, prorrogável por mais trinta dias. Esse decreto deve ser referendado pelo Congresso Nacional, em 24 horas, com quórum de maioria absoluta.

Durante o estado de defesa, os seguintes direitos fundamentais poderão sofrer restrições: direito de reunião, sigilo de correspondência, sigilo de comunicação telegráfica e telefônica.

O estado de sítio é também decretado pelo Presidente da República, mas apenas após autorização da maioria absoluta do Congresso Nacional, porque se trata de medida excepcionalíssima capaz de restringir, como um todo, a depender dos motivos, os direitos fundamentais.

O estado de sítio, nos termos do artigo 137 da Constituição Federal, é decretado em duas situações:

1) comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia do estado de defesa;

2) declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.

Na primeira situação, o decreto não pode ter prazo superior a trinta dias, mas são admitidas prorrogações, conforme a necessidade. No segundo caso, não há prazo previamente estabelecido.

Por último, a intervenção federal não afeta direitos e garantias fundamentais, mas a autonomia do ente federativo.

Trata-se de medida mais branda que o estado de defesa e o estado de sítio e só pode ser decretada pelo Presidente nos casos do artigo 34 da Constituição Federal.

13) A intervenção federal no Rio de Janeiro é inconstitucional?

No meu entender, não. Aqui emito apenas opinião e de natureza técnica.

Até o momento, 17/02/2018, não se sabe de nenhuma violação ao Estado de Direito em decorrência do decreto interventivo, pois o ato do Presidente da República está consubstanciado no artigo 34, inciso III, da Constituição Federal (“pôr termos a grave comprometimento da ordem pública”).

Nesse caso, além de atender ao requisito material, a decretação da intervenção também é condizente com o pressuposto formal aplicado ao caso, já que pode o Presidente agir espontaneamente.

A intervenção no Rio de Janeiro é apenas parcial, de forma que o Governador não foi afastado de seu mandato eletivo e pode continuar a praticar, com autonomia, atos de governo, exceto no que concerne à segurança pública.

A intervenção parcial respeita o princípio federativo da autonomia do Estado-membro e apenas atinge o ponto central da medida extrema: a atuação do crime organizado. Vê-se aqui moderação.

No caso sob comento, a nomeação de interventor é obrigatória, porque está direcionada ao Executivo estadual.

Não há proibição constitucional de que o interventor seja militar. Basta ser pessoa da confiança do Presidente, alguém capacitado para agir em nome do Chefe do Executivo.

É preciso deixar claro que o fato de o interventor escolhido pelo Presidente Michel Temer ser General do Exército não é bastante para se configurar intervenção militar.

O Rio de Janeiro não está sofrendo intervenção militar, porque esta, inclusive, é inconstitucional. Trata-se de intervenção federal, sob responsabilidade de um civil eleito pelo povo (sim, o Vice-Presidente é eleito pelo povo!).

O General Walter Souza Braga Netto está subordinado ao Presidente da República. Seus atos ensejarão responsabilidade tanto para si mesmo quanto para o Chefe do Executivo, conforme a situação.

Outro aspecto que merece ser esclarecido: os direitos fundamentais dos cidadãos não ficam afetados em razão da intervenção.

“Professora, o Exército tem poder de polícia?” Não. “O Exército pode prender?” Só em flagrante. “Os militares poderão entrar na casa das pessoas sem autorização dos moradores?” Não, exceto nos casos autorizados pelo artigo 5º, inciso XI, da CF.

“Se um cidadão se manifestar contrário à medida tomada pelo Presidente, será preso?” Claro que não. A intervenção federal não limita, de per si, direitos fundamentais. Obviamente, tais direitos não são absolutos e podem, caso-a-caso, sofrer relativização, mas tal limitação independe de intervenção federal e pode ocorrer a qualquer tempo.

Quanto à possibilidade de votação da reforma da previdência, entendo não ser possível, já que o texto constitucional claramente proíbe que a Constituição seja emendada durante a intervenção federal.

Assim, até 31/12/2018, nenhuma emenda à Constituição poderá ser promulgada. É de duvidosa constitucionalidade a declaração do Presidente da República de que se houver quórum para aprovar a PEC da previdência, ele suspenderá a intervenção.

Entendo não ser possível, mas teremos que esperar surgir o caso concreto e aguardar uma eventual manifestação do Supremo Tribunal Federal.

Por fim, o fato de o Presidente de República não ter convocado previamente o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional não prejudica a intervenção, tendo em vista serem os dois órgãos meramente consultivos, de maneira que eventuais orientações dos órgãos não vinculam o Chefe do Executivo. Ademais, é competência privativa do Presidente presidir e convocar os dois Conselhos.

É isso.

Grande abraço e bons estudos.

Professora Nelma Fontana
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Nelma Fontana

Nelma Fontana

Especialista em Direito Constitucional pelo Instituto de Direito Público de Brasília; pós-graduada em Direito Constitucional pela Universidade Católica de Brasília; graduada pela Universidade de Brasília; pedagoga; ex- servidora do STF; ex-professora da Secretaria de Educação do Distrito Federal, onde também atuou como coordenadora e diretora de escola; aprovada em sete concursos.

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