Emendas Individuais ao Orçamento – “EMENDAS PIX”

Olá, nobres! Viemos hoje apresentar um tema de Direito Constitucional/Financeiro que tem tido bastante relevância nos últimos concursos – as emendas individuais ao orçamento. Tal assunto foi cobrado recentemente na prova de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil(RFB), bem como na prova de Fiscal de Tributos Estaduais(SEFAZ-MT) e no certame de Fiscal de Rendas do Rio de Janeiro(ISS-RJ).

Os links das provas citadas estão logo abaixo:

https://conhecimento.fgv.br/sites/default/files/concursos/fiscal-de-tributos-estaduais-fte-tardecns201-tipo-1.pdf (questão discursiva nº 1).

https://conhecimento.fgv.br/sites/default/files/concursos/cns202-analista-tributario-da-receita-federal-do-brasil-atrfbcns202-tipo-1.pdf

https://conhecimento.fgv.br/sites/default/files/concursos/fiscal-de-rendas-frp1-tipo-1.pdf

Tipos de emendas individuais ao orçamento

As emendas INDIVIDUAIS impositivas ao projeto de lei orçamentária são propostas por deputados e senadores e têm por objetivo enviar recursos ao seu colégio eleitoral (Estado/Município).
Tais emendas se encontram no texto constitucional devido à emenda Constitucional nº 105/2019 e são de 2(dois) tipos:
I – Transferência Especial;
II – Transferência com Finalidade Definida.

Emenda Individual: Transferência especial

Atualmente é a mais “famosa”, das conhecidas como emendas PIX, pois os recursos são transferidos diretamente ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município independente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. Então, vamos ao texto constitucional em seu Art. 166-A:
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:
I – serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere
II – pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e
III – serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos.

Emenda Individual: Transferência com finalidade definida

Por sua vez, a transferência com finalidade definida, como o próprio nome sugere, exige que o parlamentar defina a programação de vinculação dos valores. Essa vinculação possui sinergia com princípios do direito financeiro, notadamente com o da especificidade orçamentária nos termos do Art. 2º da Lei 4.320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
As regras gerais desse tipo de emenda individual também se encontram no texto constitucional. Segue trecho:
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos serão:
I – vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
II – aplicados nas áreas de competência constitucional da União.

Restrições no uso da emendas parlamentares

Não interferência nos limites de despesa de pessoal

Nesse quesito, a Carta Magna detalha algumas proibições no uso das transferências. De início, os valores recebidos pelos Entes não podem ser considerados para o cálculo de limite com despesa com pessoal. Isso se deve ao fato de a LRF (Lei de responsabilidade Fiscal) estabelece os limites de despesa com pessoal com base no conceito de Receita Corrente Líquida(RCL). Se tais transferências fossem consideradas na RCL, por óbvio, o limite de despesa com pessoal iria aumentar, permitindo, por exemplo, aumentos salariais, contratações de pessoal etc.

Proibição de pagamento de despesas com Pessoal

Além disso, outro ponto relevante é que ambas as transferências (especial e com finalidade definida) NÃO podem ser usadas para pagamento de “I – despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; II – encargos referentes ao serviço da dívida”.
Assim, como a maior parte dos Entes tem na folha de pessoal sua maior despesa, tal restrição impede que as transferências sejam usadas para “pura e simplesmente” pagar salários e aposentadorias, sem criar benefícios duradouros para a população.

Aplicação de mínimos em despesas de capital

Além do que, da leitura do Art. 166-A da Constituição Federal, entende-se que dos recursos da modalidade transferência especial, no mínimo 70% devem ser aplicados em despesas de CAPITAL. Para facilitar o entendimento, despesas de capital, pela Lei nº 4320/64, são:
Investimentos: Planejamento e a execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente:
Inversões Financeiras: Aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e,
Transferências de Capital: Dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços.

Conclusão

Portanto, observamos acima modalidades de emendas individuais(especial e com finalidade definida) que são de grande relevância na atualidade, vez que movimentam vultosa quantidade de recursos e permitem grande autonomia no repasse de valores. Contudo, essa certa liberalidade dificulta, por exemplo, a transparência e o rastreio do recurso pelos órgãos de controle. Por fim, deixamos abaixo duas questões sobre as emendas individuais:

(ANALISTA RFB/2023)
Maria, Deputada Federal, durante o processo legislativo que elabora a lei orçamentária anual do exercício financeiro X, apresentou uma emenda individual impositiva ao respectivo projeto. Por tal razão, questionou sua assessoria sobre a possibilidade de, valendo-se da sistemática da emenda individual, direcionar recursos ao seu Estado de origem, de modo que passassem a pertencer a este ente federativo no ato da transferência financeira.

A assessoria respondeu corretamente que o objetivo de Maria:
A – Pode ser alcançado por meio de transferência especial, que não depende da celebração de convênio ou instrumento congênere. (GABARITO)
[….]

(ISS RJ/2023)
Um Município recebeu recursos decorrentes de uma emenda parlamentar apresentada ao orçamento federal por um deputado eleito com apoio daquela unidade da federação.
Os recursos da emenda foram alocados por meio de transferência especial e, nesse caso, o Município:
[…]
E – Pode firmar contratos de cooperação técnica para subsidiar o acompanhamento da aplicação dos recursos. (GABARITO).

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