AFO na Pandemia – Parte III: Abertura de Créditos Extraordinários

Olá amigos!

Vou continuar a série de artigos bem diretos relacionando AFO com a pandemia.

O Presidente da República abriu créditos adicionais extraordinários para o combate ao coronavírus. Trata-se da Medida Provisória nº 921, de 7 de fevereiro de 2020; e da Medida Provisória nº 924, de 13 de março de 2020. Vamos usar apenas essas duas, mas se aplicam as demais medidas provisórias de créditos extraordinários.
Vamos entender primeiro como funciona.

Existem os créditos orçamentários iniciais e os créditos adicionais.
Por crédito orçamentário inicial ou ordinário entende-se aquele aprovado pela lei orçamentária anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais. O orçamento anual consignará importância para atender determinada despesa a fim de executar ações que lhe caiba realizar. Tal importância é denominada de dotação orçamentária.
Já os créditos adicionais são alterações qualitativas e quantitativas realizadas no orçamento. São créditos adicionais às autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Os créditos adicionais classificam-se em:
_ Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária.
_ Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.
_ Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública (a Lei 4.320/1964 utiliza os termos “imprevistas” e “comoção intestina”).

Assim, como se trata de uma despesa urgente e imprevisível, o chefe do Poder Executivo utilizou-se dos créditos adicionais extraordinários. Não precisaria nem mesmo aguardar a calamidade pública, pois já era um quadro imprevisível e urgente.

Os créditos extraordinários serão abertos por medida provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. É o que ocorreu. O Presidente da República abriu os créditos por meio de medida provisória e deu imediato conhecimento ao Congresso Nacional.
Como vimos, os créditos extraordinários são os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme rol exemplificativo apresentado pelo art. 167 da CF/1988. Destaco outra característica.
A indicação da fonte de recursos é facultativa, ou seja, não depende da existência de fontes de recursos disponíveis para a sua abertura. Assim, o crédito poderia ter sido aberto mesmo sem indicar a fonte. Entretanto, em ambos, foi indicada a fonte.

No primeiro caso, a MP 921/2020 abriu crédito extraordinário, em favor do Ministério da Defesa, no valor de R$ 11.287.803,00. Os recursos necessários à abertura de tal crédito decorreram de anulação parcial de dotação orçamentária, especificamente a reserva de contingência. O destino é para o “Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus – Nacional”.
Consoante a exposição de motivos, a medida possibilitou o emprego das Forças Armadas no âmbito da “Operação Regresso”, que trata de apoio à retirada dos nacionais e familiares devidamente autorizados pelo Governo Chinês, da cidade de Wuhan, na China, que manifestaram vontade de regressar ao Brasil, diante do isolamento da população daquela cidade, em virtude da ameaça à saúde pública causada pelo coronavírus.

No segundo caso, a MP 924/2020 abriu crédito extraordinário, em favor dos Ministérios da Educação e da Saúde, no valor de R$ 5.099.795.979,00. Os recursos necessários à abertura de tal crédito decorreram de anulação parcial de dotação orçamentária. Foram anuladas parcialmente “Infraestrutura para a Educação Básica” e “Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial para Cumprimento de Metas”. O destino também é para o “Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus – Nacional”.
De acordo com a exposição de motivos, a medida visa ao enfrentamento da situação de emergência em saúde pública decorrente do Coronavírus (Covid-19), e possibilitará no Ministério da Educação a aquisição de insumos hospitalares, no âmbito do Hospital de Clínicas de Porto Alegre – HCPA, e da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, responsável pela administração da maior rede de hospitais públicos do Brasil, a qual inclui 40 Hospitais Universitários que exercem a função de centros de referência de média e alta complexidade; e no Ministério da Saúde, a aquisição de equipamentos de proteção individual, treinamento e capacitação de agentes de saúde, compra de “kits” de teste para detecção do Covid19, disponibilização de leitos de Unidade de Terapia Intensiva, além do apoio financeiro aos Estados, Distrito Federal e Municípios na implementação de medidas de assistência à saúde.

Entenda a anulação de dotação como se você no seu orçamento familiar “retirasse o dinheiro de um lugar e colocasse em outro”. É como se você tivesse um recurso separado para ir ao cinema, mas como não poderia sair de casa, realocou para comprar álcool em gel e analgésicos.

Existem ainda outras fontes, além da anulação de dotações:
Consideram-se recursos para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais (e também extraordinários), desde que não comprometidos (art. 43, § 1º, da Lei 4.320/1964):
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

Temos ainda mais uma fonte de recursos, segundo o art. 166 da CF/1988:
§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

O Decreto-Lei 200/1967 já definia ainda como fonte de recursos para créditos adicionais à reserva de contingência:
Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais

De acordo com a LRF, a LOA conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, será estabelecida na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Poderá ser utilizada para abertura de créditos adicionais, desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.

Retomando os créditos extraordinários, outra regra é que os créditos extraordinários (e também os especiais) não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente. Nesse caso, a reabertura do crédito é facultativa, limitada ao saldo remanescente, e novo ato da Administração Pública deve reabri-lo. Entretanto, não se aplica ao nosso caso em estudo, pois o ato de autorização não ocorreu entre setembro e dezembro (últimos quatro meses do exercício).

Vamos ver como o tema créditos extraordinários é cobrado em prova?

1) (FCC – APOG – Pref. de Recife/PE – 2019) Suponha que o Município tenha se defrontado com situação de calamidade pública, em função de fortes chuvas na região metropolitana, necessitando realizar obras emergenciais de contenção. Ocorre que a Lei Orçamentária Anual (LOA) vigente não contempla dotações orçamentárias específicas para suportar as despesas correspondentes. Diante desse cenário e de acordo com as disposições constitucionais e legais pertinentes,
a) cabe a abertura de crédito adicional extraordinário para dar suporte às referidas despesas, independentemente de autorização legislativa.
b) as despesas deverão ser suportadas por créditos adicionais suplementares com anulação, por decreto e independentemente de autorização legislativa, de outras dotações previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA).
c) cabe o remanejamento de outras dotações previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), com a sua realocação para dar suporte às despesas extraordinárias, independentemente de previsão legal, desde que para a mesma categoria econômica.
d) as despesas deverão ser suportadas por créditos especiais adicionais, desde que não extrapolem o montante estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
e) as despesas deverão ser suportadas com a abertura de créditos adicionais extraordinários ou especiais, ambos necessitando de prévia autorização legislativa.

O município se defrontou com uma situação de calamidade pública, em função de fortes chuvas na região metropolitana, necessitando realizar obras emergenciais de contenção.
Os créditos extraordinários são os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A abertura de tais créditos é independente de autorização legislativa.
Resposta: Letra A

2) (FCC – Analista Judiciário – Administrativa – TRE/SP – 2017) Durante a execução orçamentária do exercício de 2016, foram abertos créditos adicionais, no valor de R$ 349.500.000. Segundo a Constituição Federal, os créditos adicionais que terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente, são denominados de
a) especiais e extraorçamentários, apenas.
b) especiais, suplementares e extraorçamentários.
c) suplementares e extraorçamentários, apenas.
d) suplementares e extraordinários, apenas.
e) especiais e extraordinários, apenas.

Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2º, da CF/1988).
Resposta: Letra E

3) (VUNESP – Controlador Interno – UNIFAI – 2019) A Prefeitura Municipal de Adamantina decretou estado de calamidade pública em razão das fortes chuvas e ventos que atingiram a cidade, bloqueando os acessos ao Município e deixando grande número de pessoas desabrigadas. Nesse cenário, o Poder Executivo Municipal, para fazer frente às despesas decorrentes dessa situação, poderá abrir
A) créditos especiais, independentemente da existência de recursos disponíveis para correr a despesa, desde que exponha as justificativas.
B) créditos suplementares, condicionados à existência de autorização legislativa.
C) por meio de decreto, créditos extraordinários para fazer frente às despesas, devendo dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
D) por meio de lei, crédito especial, condicionado à existência de recursos disponíveis para fazer frente à despesa.
E) créditos extraordinários, desde que existam recursos disponíveis para ocorrer a despesa e que exista prévia exposição de justificativa.

Os créditos extraordinários são os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme rol exemplificativo apresentado pelo art. 167 da CF/1988. Serão abertos por medida provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo.
Resposta: Letra C

4) (VUNESP – Analista de Orçamento e Planejamento – Pref. de Sertãozinho/SP – 2018) Os créditos adicionais são classificados em:
a) suplementares, especiais e extraordinários.
b) iniciais, suplementares e por excesso de arrecadação.
c) iniciais, por superavit financeiro e por anulação de empenho.
d) iniciais, suplementares e extraordinários.
e) por excesso de arrecadação.

Os créditos adicionais classificam-se em: suplementares, especiais e extraordinários.
Resposta: Letra A

5) (VUNESP – Analista Legislativo – Contador – Câmara de São José dos Campos – 2018) Em fevereiro de 2018, o gestor municipal constatou que seria necessária a abertura de crédito adicional no valor de R$ 850.000,00 para custear despesa urgente e imprevista em decorrência de calamidade pública causada por chuvas torrenciais. Assim, de acordo com a Lei nº 4.320/1964, o crédito adicional utilizado pelo gestor municipal foi
a) autorizado por lei e, em seguida, aberto por decreto do Poder Executivo.
b) autorizado por lei e, em seguida, aberto por decreto do Poder Legislativo.
c) autorizado por decreto do Poder Executivo e aberto por lei do Poder Legislativo.
d) aberto por decreto do Poder Executivo, que dele deu imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
e) aberto por decreto do Poder Legislativo, que dele deu imediato conhecimento ao Poder Executivo.

Os créditos extraordinários são os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme rol exemplificativo apresentado pelo art. 167 da CF/1988. Serão abertos por medida provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo.
Resposta: Letra D

6) (VUNESP – Analista de Gestão – Contábeis – Pref. de São José dos Campos – 2018) Pode ser considerado, para efeito de abertura de crédito suplementar:
a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial.
b) as despesas de exercícios anteriores.
c) os depósitos em caução.
d) os restos a pagar com prescrição interrompida.
e) as despesas liquidadas e não pagas.

Consideram-se recursos para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais (e extraordinários), desde que não comprometidos (art. 43, § 1º, da Lei 4.320/1964):
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

Resposta: Letra A

7) (VUNESP – Analista de Gestão Municipal – Contabilidade – IPSM – Pref. de São José dos Campos/SP – 2018) Do ponto de vista do orçamento público, créditos extraordinários
a) são receitas de capital, fruto da venda de um ativo imobilizado.
b) são receitas correntes, fruto de uma arrecadação maior do que o esperado.
c) correspondem aos destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
d) classificam-se em adicionais, suplementares e especiais.
e) definem-se como operações de crédito previamente autorizados por lei e abertos por decreto executivo, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-la.

Os créditos extraordinários correspondem aos destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Resposta: Letra C

8) (FGV – Técnico Superior – Economia – DPE/RJ – 2019) Os créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento que, em geral, têm vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, mas uma das exceções refere-se aos créditos:
(A) suplementares, com saldo em aberto;
(B) extraordinários, abertos por decreto do Poder Executivo;
(C) especiais, com saldo inscrito em restos a pagar;
(D) especiais e extraordinários, abertos nos últimos quatro meses do exercício;
(E) suplementares, abertos nos últimos quatro meses do exercício.

Os créditos especiais e extraordinários (não se aplica aos créditos suplementares) terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2º, da CF/1988).
Resposta: Letra D

No próximo artigo, na parte IV, trataremos de geração de despesa e despesa obrigatória de caráter continuado durante a pandemia.

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Sérgio Mendes

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