Administração Indireta para a SEFAZ-SP

Administração Pública Indireta

Olá, pessoal! Tudo bem? Neste artigo, vamos falar sobre a Administração Indireta. Trata-se de um assunto de grande incidência em provas de concurso, que possivelmente estará na prova da SEFAZ-SP.

Sem mais delongas, vamos ao conteúdo.

Conceito de administração indireta

A administração pública indireta corresponde ao conjunto de pessoas jurídicas (entidades) criadas pelo Estado para o exercício de atividades ou a prestação de serviços públicos, de forma descentralizada.

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,

“Administração indireta é o conjunto de pessoas jurídicas(desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm competência para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.”¹

Com efeito, integram a administração indireta as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

A administração pública indireta não está subordinada à administração direta, pois não há relação de hierarquia entre uma e outra.

Por outro lado, as entidades da administração indireta se sujeitam ao controle do Ministério em que estão inseridas, controle esse também conhecido como tutela ou controle por vinculação.

Descentralização administrativa

A descentralização administrativa consiste na delegação de atividades e serviços públicos a pessoas jurídicas da administração pública indireta ou mesmo da iniciativa privada, que os exercem por sua conta e risco.

Os principais tipos de descentralização são a descentralização por outorga e a descentralização por colaboração.

Descentralização por outorga (ou por serviços): Ocorre quando o Estado cria uma pessoa jurídica e lhe transfere determinado serviço ou atividade. Nesse tipo de descentralização, a entidade criada passa a exercer a titularidade do serviço transferido, a exemplo do que ocorre com as entidades da administração indireta.

Descentralização por colaboração (ou por delegação): Na descentralização por colaboração, o Estado delega a execução de atividades ou serviços públicos à iniciativa privada, mas mantém a sua titularidade. A delegação geralmente ocorre mediante contrato de concessão e permissão de serviços públicos e, ainda, mediante autorização de serviço público, cuja natureza é de ato administrativo.

Entidades da administração pública indireta

Como dissemos há pouco, integram a administração pública indireta as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista e as empresas públicas (e suas subsidiárias).

Vamos falar sobre cada uma dessas entidades a seguir.

Autarquias

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público. Elas são criadas por lei específica, para o desempenho de atividades e serviços públicos, que passam a ser de sua titularidade.

As autarquias possuem autonomia administrativa, orçamentária e patrimonial:

Autonomia administrativa: Corresponde à liberdade para contratar seu próprio pessoal e organizar seus serviços e atividades.

Autonomia orçamentária: Significa que as autarquias têm liberdade para gerir seus próprios recursos, elaborar seu próprio orçamento.

Autonomia patrimonial: As autarquias possuem patrimônio próprio, distinto do ente que as criou.

Portanto, as autarquias não estão subordinadas ao ente da administração direta que as criou, pois não há relação de hierarquia entre si, restando apenas uma relação de vinculação (supervisão ou tutela) ministerial.

As autarquias têm outras características peculiares. Nesse sentido, tais entidades não exercem atividade econômica, devendo ser destinadas ao desempenho de atividades típicas da Administração.

Por estarem sujeitas ao regime jurídico público, as autarquias gozam de algumas prerrogativas, tais como as de estarem imunes a impostos; seus bens possuírem a natureza de bens públicos (impenhoráveis, imprescritíveis e inalienáveis) e gozarem de privilégios especiais da fazenda pública (como prazo em dobro para recorrer e participação no regime de precatórios etc.).

Por outro lado, o regime de pessoal das autarquias é o estatutário; a sua responsabilidade civil é objetiva, estando ainda sujeita ao controle externo dos Tribunais de Contas.

Algumas das principais espécies de autarquias são:

Administrativas ou de serviço: INSS, IBGE, Ibama, Inmetro etc.
Especiais: Agências Reguladoras (ANVISA, ANTT, ANTAQ etc).
Territoriais: Territórios Federais.
Fundacionais: FUNAI, FUNASA, FBN etc.
Associativas: Conselhos Profissionais.

Fundações Públicas

As fundações públicas são entidades criadas para o desempenho de atividades ou serviços de natureza social.

Elas podem ter personalidade jurídica de direito público (quando terão natureza de autarquias fundacionais) ou de direito privado.

De acordo com o Decreto-lei nº 200/1967, as fundações públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público.

Nesse sentido, a doutrina reconhece a

“[…] possibilidade de o Estado, ao criar uma fundação, escolher qual o regime jurídico aplicável, decidindo livremente entre a instituição de fundação pública, espécie do gênero autarquia, dotada de personalidade jurídica de direito público, ou optar pela criação de fundação governamental com regime de direito privado.”²

As fundações públicas possuem autonomia administrativa e patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, sendo o seu funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.

Comparativo entre FP de direito público e de direito privado
FP de direito público	FP de direito privado
PJ de direito público	PJ de direito privado
pertencem à administração indireta
criadas por lei específica	criadas por autorização legislativa
PJ surge com a entrada em vigor da lei criadora	PJ surge com o registro dos atos constitutivos no órgão competente
extintas por lei específica	extintas pela baixa no órgão competente
natureza de autarquia	–
podem ser titulares de serviços públicos	não podem titularizar serviços públicos

(Fonte: Mazza, 2022³).

Empresas Estatais

São consideradas empresas estatais as pessoas jurídicas de direito privado, pertencentes à administração pública indireta, exceto as de natureza fundacional, tais como empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias.

De acordo com a doutrina, as estatais têm as seguintes características:

Estão sujeitas ao controle dos Tribunais de Contas;

Estão submetidas ao princípio licitatório para a contratação de bens, serviços e obras (exceto as exploradoras de atividade econômica, relativamente a bens, serviços e obras relacionados à sua atividade fim);
Devem realizar concurso público para a contratação de pessoal;

Estão sujeitas à proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas;

O regime jurídico de pessoal é o celetista, regulado pela CLT;

Salvo nos casos em que receberem recursos públicos para custeio, a remuneração dos empregos não se limita ao teto constitucional;

Não estão sujeitas à falência.

Empresas Públicas: São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa e com capital integralmente público, para a exploração de atividades econômicas ou a prestação de serviços.

As empresas públicas podem ser criadas mediante qualquer forma possível no ordenamento jurídico. Exemplos: Caixa Econômica Federal, BNDES, Codevasf, Embrapa, Serpro, Correios, Infraero etc.

Cabe ressaltar que os processos relativos a empresas públicas federais correm na Justiça Federal. Já o foro competente das demais empresas públicas é o da Justiça Comum Estadual (varas especializadas da Fazenda Pública).

Sociedades de Economia Mista: Assim como as empresas públicas, as sociedades de economia mista são entidades com personalidade jurídica de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, para a exploração de atividade econômica em regime concorrencial.

As sociedades de economia mista possuem capital majoritariamente público, mas admitem que parte do capital seja de origem privada.

Quanto à sua forma de constituição, as sociedades de economia mista somente podem se revestir de sociedades anônimas (S/A).

São exemplos de sociedades de economia mista: Petrobrás, Eletrobrás, Sabesp, Telebrás, Furnas, Copasa, Banco do Nordeste, Sanepar, Banrisul, Banco do Brasil etc.

Os processos relativos às sociedades de economia mista são julgados na justiça estadual.

Comparativo entre EP e SEM
Empresas Públicas – EP	Sociedades de Economia Mista – SEM
PJ de direito privado
capital 100% público	maioria do capital votante público
admite qualquer forma	somente sociedade anônima (S/A)
EP federal – foro é da justiça federal; demais EP têm foro na justiça comum estadual	justiça comum estadual
Varas da Fazenda Pública	Varas Cíveis
Competência ordinária estadual em causas de acidente do trabalho (Súmula 501 do STF).

(Fonte: Mazza, 2022⁴)

Subsidiárias: Compreendem as pessoas jurídicas de direito privado,integrantes da administração indireta, controladas por uma entidade matriz (holding), também pertencente à administração indireta.

Exemplos: Transpetro e Liquigás (controladas pela Petrobrás, que é a holding) e BB Seguridade (Banco do Brasil é a holding).

De acordo com a Constituição Federal, a criação de subsidiárias depende de autorização legislativa. Tal exigência também ocorre no caso de participação dessas subsidiárias em outras empresas privadas.

Nesse sentido, é importante destacar o entendimento do Supremo Tribunal Federal – STF, segundo o qual a autorização legislativa pode ser dispensada quando houver previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa principal (ADIn 1.649/DF).

Controladas: As empresas controladas são aquelas em que todo ou parte de seu capital foi adquirido por uma empresa estatal.

As empresas controladas não integram a administração pública, haja vista que a sua instituição não depende de autorização legislativa. Exemplo: BB Elo (Elo Cartões), Agip do Brasil etc.

Atenção:

Empresas Subsidiárias	Pertencem à Adm Pública
Empresas Controladas	Não pertencem à Adm Pública

Por fim, vale à pena trazer aqui também o entendimento do STF a respeito da alienação de empresas estatais.

De acordo com a Suprema Corte⁵, a alienação de estatais depende de autorização legislativa e licitação. Já no caso de subsidiárias, tal exigência não é necessária, desde que observados os princípios da administração pública e respeitada a competitividade.

Vejamos:

“Em conclusão de julgamento, o Plenário, em voto médio, referendou parcialmente medida cautelar anteriormente concedida em ação direta de inconstitucionalidade, para conferir ao art. 29, caput, XVIII, da Lei 13.303/2016 (1) interpretação conforme à Constituição Federal (CF), nos seguintes termos: i) a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação; e ii) a exigência de autorização legislativa, todavia, não se aplica à alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. Nesse caso, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da CF (2), respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade (Informativo 942). O voto médio reproduziu o entendimento majoritário extraído dos pronunciamentos dos ministros em juízo de delibação.”

Ficamos por aqui…

Para se aprofundar no assunto, estude com nossos materiais em pdf e em vídeo aulas, e aumente as suas chances de aprovação.

Bons estudos e até a próxima!

Nilson Assis

Analista Legislativo do Senado Federal

@nsassis.concursos

Referências Bibliográficas

ALEXANDRINO, M; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. – 16. ed. rev. e atual. – São Paulo: Método, 2008.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 30 Dez. 2025.

BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 fev. 1967.

BRASIL. Lei nº 13.303, de 27 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e altera a Lei no 9.491, de 9 de setembro de 1997. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 28 jun. 2016.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo – 12ª edição. São Paulo: Saraiva, 2022.

STF. ADI 5624 MC-Ref/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 5 e 6.6.2019. (Info: 943).

Notas

ALEXANDRINO, M; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. – 16. ed. rev. e atual. – São Paulo: Método, 2008, p. 27-28. ↩︎
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo – 12ª edição. São Paulo: Saraiva, 2022, p. 434. ↩︎
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo – 12ª edição. São Paulo: Saraiva, 2022, p. 435 ↩︎
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo – 12ª edição. São Paulo: Saraiva, 2022, p. 427 ↩︎
STF. ADI 5624 MC-Ref/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 5 e 6.6.2019. (Info: 943). ↩︎

Nilson Silva de Assis

Atualmente é Analista Legislativo do Senado Federal e Professor do Estratégia Concursos. Suas principais aprovações: Analista Legislativo do Senado Federal; Auditor Federal de Finanças e Controle da CGU; Auditor-Fiscal da Receita Estadual da SEFAZ ES; Técnico Fazendário do ISS Manaus; Assistente Executivo em Metrologia e Qualidade do Inmetro; Agente Fazendário do ISS Niterói/RJ; Assistente Administrativo da Prefeitura do Rio (RioSaúde); Assistente Administrativo da Secretaria de Administração do Município do RJ.