Elementos do ato administrativo – Questão ALEMS

Fala, pessoal, tudo bem com vocês? Hoje vamos resolver uma questão da FCC para o cargo de Técnico Legislativo Administrativo da ALEMS que aborda um dos temas mais clássicos e ao mesmo tempo mais confundidos do Direito Administrativo, que são os elementos e requisitos do ato administrativo. A questão é elaborada misturando conceitos próximos, como motivo e motivação, objeto e finalidade, para pegar exatamente quem não tem clareza sobre cada um deles. Trouxe ela pois foi observado um número muito grande de erros e muita confusão que foi feita, então para sanar todas as dúvidas, vamos resolver com calma, explicando cada detalhe do caso.

Elementos do ato administrativo

Antes de analisar qualquer alternativa, é fundamental ter o mapa completo na cabeça, o que certamente vocês tem, mas para ficarmos em pé de igualdade, vamos rever o assunto. A doutrina clássica brasileira aponta cinco elementos do ato administrativo, que são os requisitos de validade do ato:

Elemento	O que é?
Competência	Poder legal atribuído ao agente para a prática do ato. Inderrogável, imprescritível e improrrogável.
Finalidade	O resultado de interesse público que o ato deve alcançar. Sempre o interesse público.
Forma	O modo de exteriorização do ato. Em regra, forma escrita. Mas pode ser oral (ordem policial) ou gestual (sinal de trânsito).
Motivo	A situação de fato e de direito que autoriza ou determina a prática do ato. É a causa, a razão jurídica e fática.
Objeto	O conteúdo do ato, o efeito jurídico imediato que ele produz. O que o ato cria, modifica, extingue ou declara.

Motivo x motivação

Essa é a distinção mais importante da questão e a que mais derruba candidato, o motivo e motivação são conceitos diferentes, em que o primeiro é o elemento do ato administrativo, é a própria situação fática e jurídica que existe no mundo real e que justifica a prática do ato. Como no caso de uma infração de trânsito cometida pelo condutor é o motivo da multa, essa situação existe independentemente de o agente público a descrever ou não no ato.

Motivação é a exteriorização do motivo no próprio ato, é a declaração escrita, no corpo do ato, das razões de fato e de direito que levaram à sua prática, ou seja, é a fundamentação. O agente público que explica porque exonerou, porque indeferiu, porque multou, está motivando o ato.

A Teoria dos Motivos Determinantes

Um conceito que se conecta diretamente ao assunto é a Teoria dos Motivos Determinantes, em que ela estabelece que, uma vez declarados os motivos do ato, a validade deste fica condicionada à veracidade e à legalidade desses motivos. Se os motivos declarados são falsos, inválidos ou juridicamente insuficientes, o ato é nulo, mesmo que existisse uma situação que pudesse justificá-lo, se não foi essa a razão declarada, o ato cai.

O exemplo clássico é o do servidor exonerado discricionariamente, sem obrigação de motivação, mas cujo ato de exoneração declara como motivo um fato que não ocorreu. Mesmo que a exoneração discricionária não precisasse ser motivada, a declaração de motivo vincula a Administração. Se o motivo for falso, o ato é nulo.

Analisando cada alternativa

Alternativa A (CORRETA)

O motivo é indispensável para a validade do ato administrativo, não precisa estar expresso em seu conteúdo, mas deve ser possível evidenciá-lo em regular exercício de controle interno e externo.

Essa é a alternativa correta em que destaca a distinção entre motivo e motivação que acabamos de ver.

“O motivo é indispensável para a validade do ato”: correto. Como elemento do ato administrativo, o motivo (a situação de fato e de direito) precisa existir e ser válido, se o motivo for inexistente, falso ou juridicamente insuficiente, o ato é inválido.

“Não precisa estar expresso em seu conteúdo”: correto. A motivação, que é a declaração do motivo no ato, não é exigência universal para todo e qualquer ato administrativo. Atos de rotina, atos vinculados em que a própria lei já define todos os requisitos, atos de exoneração ad nutum, em que há hipóteses em que a motivação expressa não é exigida.

“Mas deve ser possível evidenciá-lo em regular exercício de controle interno e externo”: correto. Mesmo que não esteja expresso, o motivo precisa existir e ser demonstrável quando a Administração for submetida ao controle, seja pelo próprio hierarquia (controle interno), seja pelo Poder Judiciário ou pelos Tribunais de Contas (controle externo).

Gabarito: ALTERNATIVA A.

Alternativa B (INCORRETA)

A motivação é imprescindível como requisito de formação do ato administrativo, sendo imperioso que integre, expressamente, as razões que fundamentam sua edição.

Essa alternativa erra ao afirmar que a motivação expressa é imprescindível para todo e qualquer ato administrativo, quando na verdade não é. A Lei Federal 9.784/99, que rege o processo administrativo federal, lista no seu art. 50 as situações em que a motivação é obrigatória, mas essa lista, embora ampla, não abrange todos os atos. Há atos discricionários de caráter rotineiro, atos vinculados que a própria lei já exaure, atos de exoneração de cargos em comissão, que não exigem motivação expressa, então, ao generalizar a alternativa acaba errando.

Alternativa C (INCORRETA)

O objeto do ato administrativo se confunde com sua finalidade, esta que precisa estar expressa nos atos vinculados, sendo prescindível para os atos discricionários.

Aqui está tudo errado, primeiro, objeto e finalidade não se confundem, sendo elementos distintos. O objeto é o conteúdo do ato, o efeito jurídico imediato (o que o ato cria, modifica, extingue), já a finalidade é o propósito do ato, o resultado de interesse público que se visa alcançar. Um ato de demolição de imóvel em risco tem como objeto a própria demolição (o efeito imediato) e como finalidade a segurança pública (o interesse público visado).

Segundo erro é a finalidade sempre ser o interesse público, tanto nos atos vinculados quanto nos discricionários e a afirmativa diz que a finalidade é prescindível nos atos discricionários, o que é absurdo, seria dizer que atos discricionários podem ter finalidade privada, o que não existe. Qualquer ato administrativo que vise a finalidade estranha ao interesse público incorre em desvio de finalidade, que é causa de invalidade.

Alternativa D (INCORRETA)

A competência é requisito indispensável para que o elemento da autoexecutoriedade tenha eficácia, sob pena de nulidade insanável.

Essa alternativa mistura duas categorias completamente diferentes, os elementos do ato e os atributos do ato. A autoexecutoriedade não é um elemento do ato administrativo, mas sim é um atributo, ou seja, uma característica que o ato pode ou não ter.

Os atributos do ato administrativo (presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade) são qualidades que decorrem do regime jurídico administrativo, não são requisitos de validade da mesma natureza que os cinco elementos. Dizer que a competência (elemento) é requisito para a eficácia da autoexecutoriedade (atributo) é uma construção totalmente errada, a competência é requisito para a validade do ato como um todo, não especificamente para esse ou aquele atributo.

Alternativa E (INCORRETA)

A motivação não precisa ser expressa nos atos administrativos discricionários, mas é imprescindível nos atos vinculados, para demonstração acerca da conveniência e oportunidade da edição.

Essa alternativa contém um erro que é complicado e, na hora da prova, pode passar despercebido. Ela afirma que a motivação nos atos vinculados serve para demonstrar conveniência e oportunidade, mas conveniência e oportunidade são o mérito do ato discricionário, não do vinculado. No ato vinculado, todos os elementos já estão pré-definidos pela lei, não há espaço para o agente avaliar conveniência ou oportunidade e esses conceitos simplesmente não se aplicam à seara do ato vinculado. Além disso, a lógica da alternativa é invertida, na prática, os atos discricionários tendem a exigir motivação mais robusta, justamente porque o agente está exercendo juízo de valor, e o Judiciário e os órgãos de controle precisam verificar se esse juízo foi exercido dentro dos limites legais. A motivação é o instrumento de controle da discricionariedade.

Conclusão

É isso, pessoal, fechamos por aqui. A questão parece simples à primeira vista, são conceitos que todo mundo já viu, mas a FCC foi bem no ponto de explorar exatamente na distinção entre motivo e motivação, e a separação entre elementos e atributos do ato administrativo.

O erro mais comum nessa questão foi marcar a alternativa B, achando que motivação expressa é sempre obrigatória e faz sentido que seja assim, quem estudou que “a Administração precisa motivar seus atos” pode ter a ideia de que isso seja uma regra absoluta, mas não é. O que é absoluto é que o motivo precisa existir, a motivação, que é a declaração desse motivo no corpo do ato tem um regime jurídico próprio, com hipóteses de obrigatoriedade definidas no art. 50 da Lei 9.784/99, e não se aplica universalmente a todo ato.

A alternativa E também merece atenção porque o erro dela é mais difícil de perceber na hora da prova, falar em “conveniência e oportunidade” dentro de atos vinculados é um absurdo, porque esses conceitos pertencem ao mérito do ato discricionário, nos atos vinculados, a lei já esgota todos os elementos e não há espaço para o agente fazer esse tipo de juízo.

Nas questões sobre ato administrativo, sempre pergunte qual categoria o conceito pertence, motivo é elemento, a motivação é exteriorização. Autoexecutoriedade é atributo, não elemento, a conveniência e oportunidade são mérito discricionário, não se aplicam ao vinculado.

Vou ficando por aqui, abraços.

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