Requisitos do estudo técnico preliminar

Olá, caros leitores! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos os requisitos do estudo técnico preliminar e do documento de oficialização de demanda.

Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:

• Introdução
• Requisitos do documento de oficialização de demanda
• Requisitos do estudo técnico preliminar

Vamos lá!

Introdução

A Lei 14.133/21 surpreendeu pelo fato de regular de maneira mais didática os procedimentos das contratações públicas e por sanear problemas existentes na lei 8.666/93, sua antecessora. Muitas normas inauguradas na 14.133 também causaram impactos positivos por atenderem a demandam dos aplicadores do Direito e dos servidores da Administração, com o intuito de facilitar a condução dos certames, aumentar a transparência dos procedimentos e mitigar a possibilidade ocorrência de fraudes e vícios.

Não obstante, algumas normas da Lei 14.133 ainda não são suficientemente claras, o que demanda suplementação pelos entes federativos e ensejam, ocasionalmente, a provocação do Judiciário para resolução de litígios.

Um trecho da lei que levanta questionamento diz respeito a dois documentos previstos em sua fase preparatório: o documento de oficialização de demanda e o estudo técnico preliminar. Esses dois documentos estão previstos no art. 18, inciso I, da Lei 14.133/21:

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

I – a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;

Da leitura do trecho acima, é possível concluir que antes mesmo de ser iniciada a fase preparatória da licitação, deve um plano de contratações anual respaldado nas leis orçamentárias (PPA, LDO ou LOA), conforme norma do caput do art. 18. As licitações, como visam contratações que comprometem a Administração financeiramente, demandam previsão nesses instrumentos. Até mesmo a participação no sistema de registro de preços, que dispensa dotação orçamentária (indicação específica da origem da verba a ser gasta), faz necessária a previsão nas lei orçamentárias e no plano de contratações anual.

Quanto aos documentos da fase preparatória da licitação, logo no inciso I do art. 18 da Lei 14.133/21 são dispostos dois requisitos: um documento que descreve a necessidade de contratação (documento de oficialização de demanda-DOD ou documento de formalização de demanda-DFD) e o estudo técnico preliminar (ETP) – esses requisitos são repetidos no art. 72, que trata da contratação direta.

No âmbito dos órgãos e entes da Administração Pública, não existe consenso acerca de qual desses documentos deveriam ser produzidos primeiro: o DOD ou o ETP. Pela redação do inciso I, o ETP deveria ser confeccionado primeiro, pois se trata do instrumento sobre o qual o DOD vai se fundamentar. Do ponto de vista lógico, o ETP também deve ser produzido primeiro, pois somente se pode formalizar uma demanda quando se sabe efetivamente acerca da necessidade da contratação pública e de algumas estimativas inerentes a tal necessidade.

Obviamente, para iniciar a análise de uma necessidade da Administração Pública, deve-se constatar algum interesse público a ser atingido, a necessidade de melhora ou implementação de algum serviço ou da pertinência de fornecimento de algum bem. Essa constatação é feita primeiramente por meio de uma identificação informal. Posteriormente, deve-se produzir o ETP, para elucidar se essa demanda realmente existe. Em seguida, deve-se oficializar a demanda (DOD). Contudo, muitos aplicadores da lei confundem o documento de oficialização de demanda com a outra situação: a constatação informal de uma necessidade. Não seria lógico formalizar uma demanda sem que antes houvesse um estudo que confirmasse uma suspeita ou um indício da necessidade de uma contratação pública.

Contudo, mesmo sendo ilógico e contrário à orientação da norma do inciso I, o estudo técnico preliminar nem sempre é produzido primeiramente na fase preparatória. Em muito casos, como decorrência da imitação das normas de outros entres, as regulamentações normativas tendem a apontar o DOD como o primeiro documento a ser produzido no procedimento de contratação pública.

De qualquer modo, vejamos a seguir os requisitos do documento de oficialização de demanda e do estudo técnico preliminar, para que possamos entender melhor sua utilidade.

Requisitos do documento de oficialização de demanda

A Lei 14.133 não trata detalhadamente acerca do documento que oficializa a necessidade da contratação pública. Não obstante, por ser um documento que se fundamenta no estudo técnico preliminar, é de se esperar que as informações essenciais do ETP sejam reproduzidas no DOD.

Ainda sim, é comum que legislações dos entes federativos suplementem a lei federal nesse aspecto, a fim de dar mais clareza e segurança às contratações públicas.

Requisitos do estudo técnico preliminar

No âmbito da Lei 14.133/21 são apresentados diversos requisitos do estudo técnico preliminar. Contudo, somente alguns deles são obrigatórios:

(…)

§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

I – descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

(…)

IV – estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

(…)

VI – estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

(…)

VIII – justificativas para o parcelamento ou não da contratação;

(…)

XIII – posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.

§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.

Não obstante, conforme interesse local, os demais entes podem impor outros requisitos obrigatórios, desde que haja razoabilidade nessas exigências e que não haja violação de competência, conforme já reconhecido pelo STF (a exemplo das teses aplicadas no Tema 1.001 e na ADI 3.963).

Diante disso, é possível constatar que o estudo técnico preliminar é mais robusto e detalhado que o documento de oficialização de demanda. Quando o ETP é produzido primeiro, pode-se repetir ou mencionar seu requisitos essenciais no DOD. Já se o DOD for produzido primeiro, seu requisitos tendem a se fundamentar nos normativos suplementares que tratam das contratações públicas ou a tratarem de maneira superficial a problemática que se pretende resolver por meio da contratação pública.

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