Teoria da Responsabilidade Civil do Estado para a SEFAZ-SP

Olá, pessoal! Tudo bem? Vamos entender um pouco mais sobre a responsabilidade civil do Estado, um dos temas mais estudados no Direito Administrativo.

Evolução histórica

De acordo com a doutrina majoritária, existem três fases que marcam a evolução histórica da teoria da responsabilidade civil do Estado:

• Teoria da irresponsabilidade estatal: Essa teoria foi adotada predominante até o ano de 1873 e se pautava na vontade absoluta do rei (absolutismo).

Segundo a teoria da irresponsabilidade estatal, a vontade do rei era soberana, tinha força de lei e considerava aspectos divinos para sustentar a legitimidade da atuação governamental.

Essa teoria também é conhecida por parte da doutrina como teoria feudal, regalista ou regaliana.

• Teoria da responsabilidade subjetiva: Trata-se do primeiro movimento de responsabilização do Estado no sentido de indenizar particulares em função de prejuízos ocasionados pela prestação de serviços públicos. A teoria da responsabilidade subjetiva é também chamada de teoria com culpa, teoria intermediária, teoria mista ou teoria civilista.

Essa teoria se baseia no direito civil, que exige a comprovação do elemento subjetivo do agente (dolo ou culpa) para a caracterização do dever de indenizar do Estado.

De acordo com a jurisprudência do STJ, a teoria da responsabilidade subjetiva é especialmente aplicável nas hipóteses de danos por omissão, responsabilidade pessoal do agente em ação de regresso, responsabilidade exclusiva do agente por atos estranhos à função pública, responsabilidade funcional do agente público e responsabilidade administrativa ambiental.

A doutrina ainda considera uma outra teoria subjetiva: a teoria da culpa administrativa (faute du service ou culpa anônima). Ela seria uma espécie de estágio intermediário entre as teorias subjetiva e objetiva, se fundamentando em quatro premissas: (i) a responsabilidade do serviço é primária; (ii) a falha no serviço não depende da falha do agente; (iii) o que gera a responsabilidade é a falta e não o fato do serviço; e (iv) nem toda falha do serviço acarreta a responsabilidade, mas apenas aquela de natureza defeituosa.

• Teoria da responsabilidade objetiva: A teoria objetiva enuncia o dever de indenizar do Estado com base na ideia de risco administrativo, dispensando a comprovação do elemento subjetivo do agente (dolo ou culpa).

Assim, a responsabilidade civil estará caracterizada a partir do momento em que o Estado prestar determinada atividade ou serviço, que assumirá o risco dos prejuízos por ela causados, independentemente da ocorrência de dolo ou culpa por parte do agente executor do ato.

Também conhecida como teoria da responsabilidade sem culpa ou teoria publicista, a teoria objetiva permite ainda que o Estado ingresse com ação de regresso contra o agente público causador do dano.

Por fim, vale ressaltar que a teoria objetiva é reconhecida pela doutrina como a mais adequada ao Direito Administrativo, sendo adotada desde 1947 até os dias atuais.

Responsabilidade civil do Estado na Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 adotou a teoria objetiva (risco administrativo), a qual dispensa a comprovação de dolo ou culpa por parte do agente que causou o dano.

Nesse sentido, dispõe o art. 37, § 6º do texto constitucional que 

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Desse dispositivo podemos extrair dois pontos muito importantes:

• Aplicação da teoria da imputação volitiva de Otto Gierke: Essa teoria enuncia que os atos praticados pelos agentes públicos não são imputáveis aos agentes, mas sim aos órgãos aos quais tais agentes estão vinculados.

• Teoria da dupla garantia: A jurisprudência do STF firmou o entendimento de que a ação regressiva somente pode ser apresentada contra a pessoa jurídica prestadora do serviço, seja pública ou privada, jamais contra o agente público.

Assim, garante-se (i) o pagamento de indenização ao particular pelo dano sofrido, bem como (ii) a proteção do servidor público, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica à qual está vinculado. 

Risco Integral x Risco Administrativo

Segundo a doutrina, existem duas correntes acerca do dever de indenizar, quais sejam, a teoria do risco integral e a teoria do risco administrativo.

A diferença essencial entre uma e outra reside no fato de que a teoria do risco integral não admite a aplicação de excludentes de responsabilidade em favor do Estado.

Assim, o Estado sempre fica obrigado a indenizar o particular prejudicado, independentemente do grau de contribuição da vítima para a ocorrência do evento ensejador do dano.

Segundo Mazza (2025), a teoria do risco integral é aplicada nos seguintes casos:

• Acidentes de trabalho
• Indenização do seguro DPVAT (seguro obrigatório de automóveis)
• atentados terroristas em aeronaves
• dano ambiental
• dano nuclear
• homicídio em hospital público

Por outro lado, a teoria do risco administrativo admite a aplicação de excludentes de responsabilidade em favor do Estado, especialmente nos casos em que houver culpa exclusiva da vítima, força maior ou culpa de terceiro.

Ficamos por aqui com a nosa revisão sobre a teoria da responsabilidade civil do Estado…

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Bons estudos e até a próxima!

Nilson Assis

Analista Legislativo do Senado Federal

@nsassis.concursos

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Referências Bibliográficas

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 27 jan. 2026.

MAZZA, Alexandre. Curso de Direito Administrativo – 15ª Edição 2025. 15. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p.589. ISBN 9788553624959. Disponível em: https://app.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553624959/. Acesso em: 29 jan. 2026.