Medidas executivas atípicas
Na primeira sessão virtual da história do Supremo Tribunal Federal (STF), o plenário reafirmou a competência federativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para adotar medidas de polícia sanitária, como isolamento social, quarentena, restrição de locomoção e definição de atividades essenciais, em razão da pandemia da COVID-19. Isso significa que, em respeito à Constituição Federal, os Governadores e Prefeitos têm autonomia para editar medidas em defesa da saúde sem se subordinar às determinações do Governo Federal.
O Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6341 no STF contra a Medida Provisória (MP) 926/2020 decretada pelo Presidente Jair Bolsonaro. O partido entendeu que o art. 3º dessa norma desrespeita a autonomia dos entes federativos e a repartição de competências constitucionalmente firmada.
A MP 926/2020 alterou alguns dispositivos da Lei nº 13.979/2020, que dispõe sobre medidas de polícia sanitária que podem ser adotadas para enfrentamento do coronavírus, como isolamento social, quarentena, restrição de locomoção, circulação de pessoas e mercadorias, entre outras. Além disso, ela também promove alterações no Decreto nº 10.282/2020, que determina quais são os serviços públicos e atividades essenciais e a competência para sua definição.
Na ADI, o PDT argumenta que a nova norma atribui exclusivamente à União a competência para adotar medidas de polícia sanitária para o enfrentamento da COVID-19. Tal previsão seria inconstitucional por desrespeitar responsabilidade constitucional atribuída a todos os entes da federação para cuidarem da saúde, dirigirem o sistema único e executarem ações de vigilância sanitária e epidemiológica.
Vamos ver o que dispõe a CF/88 sobre o tema:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…)
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo; (…)
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: (…)
II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;
Conforme se nota pela leitura dos artigos constitucionais acima colacionados, o tema de saúde pública e polícia sanitária realmente são de competência de todos os entes da federação.
O art.3º da MP 926/2020 expõe algumas medidas de polícia sanitária que podem ser tomadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus. Os dispositivos questionados pela ADI 6341 dizem respeito aos seguintes temas:
O partido sustentou que a norma confiou à União a prerrogativa de tratar sobre os temas acima expostos, o que interferiu no regime de cooperação entre os entes federativos. Por se tratar de tema saúde pública, que, conforme a Constituição Federal, é uma competência federativa comum dos Estados, DF e Municípios, não seria possível a atribuição dessa competência exclusivamente ao Governo Federal.
Isso retiraria a competência de Prefeitos e Governadores para tratar da questão, subordinando-os às decisões do Presidente da República, sem atenção às peculiaridades locais e regionais que se fazem necessárias, segundo o critério da preponderância do interesse.
Segundo o PDT, essa centralização de atribuições seria uma tentativa de usurpação por parte da União de uma competência federativa comum, esvaziando a responsabilidade constitucional de Estados e Municípios para cuidar da saúde, dirigir o Sistema Único de Saúde e executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica.
A íntegra dos dispositivos trazidos pela MP 926/2020 pode ser consultada no link abaixo:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Mpv/mpv926.htm
Na primeira sessão realizada por meio de videoconferência na história do STF, o plenário referendou, por unanimidade, a liminar que já havia sido deferida pelo ministro Marco Aurélio.
Nela, apesar de não ter sido reconhecida a inconstitucionalidade da norma, foi utilizada a técnica da interpretação conforme a constituição para explicitar a competência federativa comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para adotarem medidas de polícia sanitária, com o objetivo de conter a pandemia do coronavírus.
Em sua decisão, Marco Aurélio argumenta que a Medida Provisória não contraria a Constituição, uma vez que o seu artigo 3º, questionado em sede de ADI, não faz atribuição expressa à Presidência da República para tomar providências normativas e administrativas sobre os temas de isolamento, quarentena, interdição de locomoção e etc. O dispositivo, em seus exatos termos, diz que:
Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas:
(…)
Conforme o artigo acima transcrito, não há disposição na norma que de fato direcione a competência exclusiva à União para adotar as providências sobre os temas em questão. O caput do artigo, em sentido contrário, endossa a atos de autoridades, no âmbito das respectivas competências, a atribuição para adotarem as medidas de polícia sanitária já explicitadas.
Sendo assim, as providências adotadas pelo Governo Federal não excluem a legitimação dos demais entes da federação para atuarem normativa e administrativamente no âmbito de sua competência federativa comum.
Apesar de não acolher o pedido de declaração inconstitucionalidade, a decisão reafirma e tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência federativa comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para cuidarem da saúde pública.
Segundo os argumentos apresentados, é inconstitucional interpretar que a prerrogativa da União afasta a autonomia dos outros entes federativos para imprimir as mesmas ações, de acordo com as realidades regionais e locais.
A distribuição de competências constitucional foi baseada no princípio da predominância do interesse. A saúde pública é matéria de competência federativa comum a todos os entes. Isso não significa que todos os entes vão dispor abrangentemente sobre o assunto. Significa, porém, que à União cabe a edição de matérias de interesse nacional, aos Estados, regional e aos Municípios, local, de acordo com suas peculiaridades.
Sendo assim, em respeito à autonomia e à cooperação entre os entes federativos para tratar sobre medidas de polícia sanitária, as prerrogativas para adotar providências de isolamento, quarentena e de locomoção e circulação adotadas pelo Presidente da República, não afastam a competência de Prefeitos e Governadores para tratar sobre o mesmo tema.
No que tange à disposição sobre os serviços públicos e atividades essenciais, os parágrafos 8º e 9º do art.3º da MP 926/2020 tem a seguinte redação:
Art. 3º – § 8º As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais.
§ 9º O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8º.
No mesmo sentido, por voto de maioria, o plenário do STF entendeu que a possibilidade do chefe do Executivo Federal definir por decreto a essencialidade dos serviços não afastaria a possibilidade de governadores e prefeitos decretarem, de forma mais restritiva, quais seriam os serviços públicos e as atividades essenciais no âmbito de sua competência.
Aqui também não houve declaração de inconstitucionalidade. Foi utilizada a técnica da interpretação conforme a Constituição, de forma que a não observância da autonomia dos entes federativos para tratar sobre o tema seria uma afronta ao princípio federativo.
Os ministros ressaltaram que o trecho da MP que atribui ao Presidente a competência para dispor sobre a essencialidade de atividades e serviços públicos deve preservar as atribuições de cada esfera de governo. Portanto, têm validade os decretos de governadores e prefeitos que dispuserem sobre o tema, não estando eles subordinados às medidas decretadas pelo Governo Federal.
Os ministros foram muito incisivos ao deliberarem sobre o tema, a fim de evitar que uma possível decretação do fim da quarentena ou um afrouxamento do isolamento social em nível nacional pudessem comprometer a preservação da saúde pública em face da COVID-19 em todo país.
Isso porque, há uma tensão entre a posição do Presidente Jair Bolsonaro, que vem defendendo a reabertura da economia e a posição dos Governadores dos Estados e Prefeitos, que vêm seguindo as determinações da Organização Mundial de Saúde (OMS) para manter rígidas as medidas isolamento social como forma mais eficaz de evitar um colapso no sistema de saúde pública .
Apesar de a saúde pública já ser constitucionalmente um tema atribuído a todos os entes federativos em cooperação, o STF reitera a possibilidade de os chefes do executivo Estadual e Municipal, analisando o contexto e a realidade local, decidirem sobre as medidas de polícia sanitária que serão impostas a sua população, visando a contenção dos avanços do coronavírus.
O conteúdo da decisão monocrática referendada pelo plenário do STF pode ser consultado na íntegra por meio do link:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6341.pdf
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