Princípio da legalidade tributária

Fala, pessoal, tudo bem com vocês? Hoje vamos tratar de um dos pilares mais fundamentais de todo o Direito Tributário, tão fundamental que é o assunto que abre qualquer curso de direito tributário, vamos falar do princípio da legalidade tributária. É um tema básico, mas toda base precisa ser estudada e fortalecida, pois sempre há inovações jurisprudenciais e alterações legislativas que escondem nuances e exceções que a banca adora explorar. E vai sempre nos detalhes que fogem da regra geral, então vamos organizar tudo, com jurisprudência e um modelo de questão ao final.

A base constitucional e legal

Art. 150, CF/88: Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

O princípio da legalidade tributária tem uma dupla fundamentação constitucional, existe a legalidade genérica do art. 5º, II, da CF (“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”), que vale para todo o ordenamento jurídico, e existe a legalidade tributária específica do art. 150, I, que é uma reafirmação, mais rigorosa e detalhada, desse princípio geral, voltada exclusivamente para a relação entre Fisco e contribuinte que é que nenhum tributo pode ser exigido ou aumentado sem lei que o estabeleça.

Quem detalha o que precisamente precisa estar previsto em lei é o art. 97 do CTN, que traz um rol taxativo, basicamente um verdadeiro checklist do que só a lei pode disciplinar em matéria tributária.

Legalidade estrita

A doutrina chama a legalidade tributária de legalidade estrita, tipicidade cerrada ou tipicidade fechada. A ideia é que não basta uma lei genérica autorizando a cobrança de um tributo, a lei precisa definir, com precisão, todos os elementos essenciais da obrigação tributária, ou seja, quem paga, o que gera a cobrança, quanto se paga e como se calcula. Não há espaço para o Poder Executivo “preencher lacunas” livremente através de decreto ou portaria quando se trata desses elementos centrais.

O art. 97 do CTN lista exatamente esses elementos que exigem lei:

• A instituição de tributos, ou a sua extinção (inciso I).
• A majoração de tributos, ou sua redução, ressalvadas as exceções que veremos a seguir (inciso II).
• A definição do fato gerador da obrigação tributária principal e do seu sujeito passivo (inciso III).
• A fixação da alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvadas exceções (inciso IV).
• A cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos, ou para outras infrações nele definidas (inciso V).
• As hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades (inciso VI).

As exceções constitucionais

A Constituição prevê exceções expressas à legalidade estrita, mas fiquem ligados, essas exceções valem apenas para alteração de alíquotas (nunca para instituir um tributo novo, nem para alterar base de cálculo ou fato gerador). São quatro hipóteses:

Tributo/dispositivo	O que pode ser feito sem lei em sentido estrito
II, IE, IPI, IOF (art. 153, §1º, CF)	Poder Executivo pode alterar as alíquotas, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei (ato infralegal, tipicamente decreto)
CIDE-Combustíveis (art. 177, §4º, I, ‘b’, CF)	Alíquota pode ser reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se sujeitando à anterioridade anual nesse caso
ICMS-Combustíveis monofásico (art. 155, §4º, IV, CF)	Alíquotas definidas mediante deliberação dos Estados e do DF (convênio no CONFAZ), podendo ser reduzidas e restabelecidas sem observar a anterioridade do exercício

Repare no fio condutor comum a essas exceções, são todos tributos com forte função extrafiscal, servem menos para arrecadar e mais para regular a economia (comércio exterior, indústria, câmbio, mercado de combustíveis). Faz sentido que o Executivo precise de agilidade para ajustar essas alíquotas rapidamente, sem esperar todo o trâmite legislativo, é essa a lógica pessoal.

Jurisprudência

O Tema 939/STF (RE 1.043.313) e a ADI 5.277 confirmaram a constitucionalidade da sistemática de redução e restabelecimento das alíquotas da CIDE-Combustíveis por ato do Poder Executivo, desde que observados os termos e limites fixados em lei. O raciocínio é que como a própria lei já estabelece um teto e parâmetros de contenção, o decreto que reduz ou restabelece a alíquota dentro desses limites não está “criando” tributo, apenas operacionalizando uma faculdade que a lei já previu.

Já no RE 838.284 (Tema 829), o STF fixou que é possível a fixação, por ato infralegal, do valor de taxas, desde que a lei estabeleça o teto máximo e os parâmetros gerais, respeitando a legalidade e a proporcionalidade. Se liguem que esse entendimento é específico para taxas (que remuneram uma atividade estatal específica), não se estendendo automaticamente para impostos.

O limite da delegação

Um precedente interessante que mostra o limite da flexibilização é a ADI 2.304/RS. O STF declarou inconstitucional uma lei estadual que apenas autorizava o Poder Executivo a conceder parcelamento de débitos tributários, sem definir os elementos essenciais dessa concessão como prazo de duração, número de prestações, vencimentos, garantias exigidas. O STF entendeu que isso configurava uma delegação legislativa inadequada, pois a lei em sentido formal precisa, ela mesma, definir esses parâmetros, não pode simplesmente transferir ao Executivo o poder de decidir tudo isso livremente, sob pena de esvaziar a reserva legal.

Medida provisória em matéria tributária

A medida provisória pode instituir ou majorar impostos (nos termos do art. 62, §2º, da CF), com uma ressalva que excetua aqueles que, pela própria Constituição, exigem lei complementar (IGF, empréstimos compulsórios, impostos residuais, contribuições residuais da seguridade social, que já vimos em detalhe no nosso artigo sobre lei complementar tributária). Além disso, quando a MP institui ou majora imposto, ela só produz efeitos no exercício financeiro seguinte se for convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

Prática – Questão SEFAZ-SP (princípio da legalidade tributária)

Relativamente às limitações ao poder de tributar, estabelecidas na Constituição Federal de 1988, o Estado federado

I. não pode reduzir o prazo para recolhimento de um tributo, sem observar o princípio da anterioridade de exercício e da anterioridade nonagesimal (noventena).

II. não pode cobrar taxa em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído.

III. só pode exigir ou aumentar tributo, por meio de medida provisória, quando se tratar de impostos extraordinários.

IV. pode cobrar impostos estaduais no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que reduziu suas alíquotas.

Está correto o que se afirma em:

• A

III e IV, apenas.

• B

I e III, apenas.

• C

II e IV, apenas.

• D

I, II, III e IV.

• E

I e II, apenas.

Item I – ERRADO. A alteração do prazo de recolhimento de um tributo, seja para reduzir, seja para ampliar, não se submete ao princípio da anterioridade (nem anual, nem nonagesimal). Esse é exatamente o entendimento da Súmula Vinculante 50: “Norma legal que altera o prazo de recolhimento da obrigação tributária não se sujeita ao princípio da anterioridade.” O prazo de recolhimento simplesmente não integra o rol de matérias sob reserva de anterioridade, pode ser alterado (inclusive reduzido) por decreto, com eficácia imediata.

Item II – CERTO. Embora o artigo tenha focado principalmente na legalidade (art. 150, I), esse item testa outra limitação constitucional ao poder de tributar, vizinha da que estudamos, a irretroatividade tributária (art. 150, III, “a”, CF). É o mesmo raciocínio de fundo que vimos ao longo do artigo, a Constituição protege o contribuinte contra cobranças que ele não podia prever. Vale reforçar um ponto que tratamos, essa vedação de retroatividade alcança tributos em geral, não apenas impostos, por isso o item, ao mencionar especificamente “taxa”, continua correto.

Item III – ERRADO. Aqui a questão testa exatamente o que vimos na seção “Medida provisória em matéria tributária”, a MP pode instituir ou majorar impostos em geral (art. 62, §2°, CF), e a única ressalva que estudamos foi a dos tributos que exigem lei complementar, que também detalhamos no nosso artigo sobre lei complementar tributária (empréstimos compulsórios, IGF, impostos residuais e contribuições residuais da seguridade social). O item tenta restringir essa possibilidade apenas aos impostos extraordinários de guerra, o que não corresponde ao que vimos, essa é só uma hipótese entre várias, não a única.

Item IV – CERTO. Esse item conecta diretamente com a lógica que falamos ao longo de todo o artigo sobre a razão de ser da legalidade e da anterioridade, essas garantias existem para proteger o contribuinte de ser pego de surpresa por um aumento de carga tributária. Uma lei que reduz alíquota não gera esse tipo de prejuízo ao contribuinte, então pode produzir efeitos imediatos, no mesmo exercício financeiro. É o mesmo raciocínio que sustenta a exceção da CIDE-Combustíveis e do ICMS-Combustíveis monofásico que vimos na tabela do artigo, reduzir alíquota nunca é o problema que a anterioridade quer evitar, o alvo da proteção é sempre o aumento inesperado.

Gabarito: alternativa C (II e IV, apenas).

Conclusão

É isso, pessoal, fechamos por aqui. O princípio da legalidade tributária é a base de tudo, basicamente tudo que vocês estudam em Direito Tributário, e o a questão central para entender o tema em prova está exatamente em conhecer as exceções com precisão, sem confundir o que é uma flexibilização legítima (alíquotas de tributos extrafiscais, dentro de limites legais) com o que seria uma violação disfarçada da reserva legal (delegação genérica, sem parâmetros, como no caso do parcelamento).

Vou ficando por aqui, abraços.

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