Planejamento financeiro dos entes federativos

Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos o planejamento financeiro dos entes federativos.

Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:

• Evolução histórica
• PPA
• LDO
• LOA

Vamos lá!

Evolução histórica

A análise histórica das técnicas de planejamento financeiro estatal é essencial para melhor assimilação do conteúdo deste artigo.

O gerenciamento de recursos é uma tarefa desempenhada pelos seres humanos desde o princípio de sua história. Todavia, a introdução de moedas na economia, a criação de sistema de créditos e o aumento da complexidade das relações humanas fez com que a gestão de recursos fosse aprimorada, culminando no desenvolvimento de técnicas de planejamento financeiro.

O planejamento financeiro é procedimento relativamente novo na história da civilização humana. O planejamento financeiro estatal, por sua vez, é fenômeno ainda mais novo. Não obstante existirem indicativos de técnicas de planejamento financeiro no Antigo Empério do Egito e na Mesopotâmia, somente a partir do século XIII, na Inglaterra, que o planejamento financeiro estatal passou a ser implementado em moldes semelhantes ao atual (com impositividade, regramentos menos flexíveis, transparência, construção de objetivos etc.).

Dito isso, deve-se ter em mente que boa parte dos avanços ocorridos nessa área são devidos às mudanças promovidas pela Carta Magna de 1215, que limitou consideravelmente os poderes do rei e incentivou movimentos semelhantes por toda Europa. Com o passar do tempo, as técnicas de planejamento financeiro se desenvolveram e se tornaram mais robustas. Em 1689, o poder de tributar do rei inglês foi novamente limitado, em um cenário de extrema instabilidade política, por meio do Bill of Rights. Nesse contexto, sob influência de ideais liberais e constitucionalistas, foi implementado o que se considera o primeiro orçamento público estático (caracterizado por limitar bastante atuação estatal no planejamento orçamentário).

Nessa época, os movimentos revolucionários mais notórios da Europa ocorriam primeiramente na Inglaterra, influenciando os movimentos franceses, que, geralmente, eram implementados mais radicalmente, e os movimentos de outros países. Foi exatamente isso que ocorreu com a implementação do orçamento estático. Após a Inglaterra adotá-lo, a França também o adotou. Em seguida, outros países aderiram a esse tipo de orçamento, incluindo o Brasil, que o implementou em 1824.

Hoje, no Brasil, utiliza-se o orçamento-programa, que é um tipo de orçamento focado na eficácia e eficiência dos gastos públicos. Suas características marcantes são planejamento, avaliação (verificação do cumprimento planos e programas) e eficácia. Essa espécie de orçamento é efetivada por meio da 3 leis: o PPA (plano plurianual), a LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e a LOA (lei orçamentária anual ou lei orçamentária).

A seguir, veremos as principais características de cada uma dessas leis no panorama federal. Todavia, as considerações a serem feitas podem ser aproveitadas em relação aos demais entes, feitas as devidas adaptações.

PPA

O PPA define, de forma regionalizada, objetivos, diretrizes e metas (DOM) do ente federativo. Nela devem constar as despesas de capital, as despesas decorrentes dessas, além das despesas relativas aos programas de duração continuada.

Rassalve-se que não há definição legal do que seja duração continuada. Parte da doutrina entende que se trate dos programas que ultrapassem 2 exercícios financeiros. Todavia, as despesas que ultrapassem 1 exercício financeiro deve constar no PPA. Sendo assim, o mais adequado é interpretar programa de duração continuada como aquele que ultrapasse 1 exercício financeiro.

LDO

Na LDO devem ser definidas as metas e prioridades (MP). Nela também deve ser estabelecida a política fiscal e suas respectivas metas, de modo a viabilizar a trajetória sustentável da dívida pública. A LDO deve observar às disposições do PPA, bem como orientar a LDO. Outrossim, também devem ser previstas na LDO as alterações tributárias e as políticas de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

LOA

A LOA fixa as despesas e estima as receitas do ente federativo. Contudo, por se tratar de previsão orçamentária, nem sempre ela se concretiza. Por esse motivo existe a possibilidade de serem feitas emendas orçamentárias, serem criadas leis de crédito adicional, serem anuladas de despesas etc.

Existem discussões acerca da impositividade do orçamento. Predomina o entendimento de que o orçamento é impositivo, mas existe uma margem pequena para que o chefe do executivo realize despesas conforme sua discricionariedade.

O princípio da unidade estabelece que deve haver apenas uma LOA, mas ela é composta por 3 tipos de orçamentos.

O orçamento fiscal compreende todas as receitas e despesas da administração direta e indireta, inclusive dos fundos, órgãos e entidades mantidos pela União.

O orçamento de investimento compreende as aplicações a serem feitas nas empresas estatais não dependentes, que são aquelas controladas pelo ente federativo e que não dependam de seus recursos para sua manutenção. O aumento da participação societária enquadra-se nesse escopo.

O orçamento da seguridade social abrange as áreas de saúde, assistência e previdência.

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