O Orçamento Impositivo e as Emendas Parlamentares

Olá, concurseiro da área de Finanças Públicas e AFO! O Orçamento Impositivo e as Emendas Parlamentares são temas centrais que redefiniram a dinâmica de poder entre o Executivo e o Legislativo no Brasil. Nesse sentido, compreender suas regras e o impacto nas contas públicas é fundamental para gabaritar as questões de prova.

Portanto, vamos mergulhar nesse tema complexo, que exige uma visão integrada de Direito Constitucional e Administração Financeira e Orçamentária (AFO). Afinal, a execução obrigatória das emendas é uma realidade que afeta diretamente a gestão dos recursos públicos.

A seguir, abordaremos os seguintes tópicos:

• O que é o Orçamento Impositivo e sua previsão constitucional;
• A evolução das Emendas Parlamentares;
• As regras de execução obrigatória e os limites de impedimento técnico;
• O impacto do Orçamento Impositivo na rigidez orçamentária e na gestão fiscal;
• A importância do tema para as provas de AFO e Finanças Públicas.

O Conceito e a Previsão Constitucional do Orçamento Impositivo

O Orçamento Impositivo é o regime que estabelece a obrigatoriedade de execução de parte das dotações orçamentárias, principalmente aquelas decorrentes de emendas parlamentares. Em outras palavras, o Poder Executivo não possui mais a discricionariedade total para decidir se irá ou não executar o gasto previsto.

A Emenda Constitucional nº 86/2015 marcou a introdução do Orçamento Impositivo no Brasil, inicialmente para as emendas individuais. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 100/2019 estendeu essa obrigatoriedade para as emendas de bancada estadual. Mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 126/2022 alterou o limite das emendas individuais.

Dessa forma, a Constituição Federal, em seu Art. 166, § 9º e parágrafos seguintes, estabelece que as emendas individuais e de bancada devem ser executadas, salvo nos casos de impedimento de ordem técnica devidamente justificado.

Vejamos os principais pontos da obrigatoriedade, conforme a redação atual da CF:

• Emendas Individuais: Execução obrigatória de até 2% (dois por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no ano anterior. Além disso, a Constituição Federal exige que metade desse percentual (1% da RCL) seja destinada a ações e serviços públicos de saúde, conforme estabelecido nos parágrafos que tratam da execução obrigatória.
• Emendas de Bancada: Execução obrigatória de até 1% (um por cento) da RCL realizada no ano anterior.

Assim sendo, o Orçamento Impositivo representa uma mudança de paradigma, transferindo parte do poder de alocação de recursos do Executivo para o Legislativo, e reforçando a participação do Congresso na definição das prioridades nacionais.

A Evolução das Emendas Parlamentares

As Emendas Parlamentares são instrumentos que permitem aos congressistas participar da alocação dos recursos públicos, alterando a proposta orçamentária enviada pelo Executivo.

Historicamente, as emendas eram meramente autorizativas, ou seja, o Executivo as executava se quisesse e se houvesse disponibilidade financeira. Contudo, essa discricionariedade gerava um desequilíbrio de poder, pois o Executivo utilizava a liberação de emendas como moeda de troca política.

A introdução do Orçamento Impositivo buscou corrigir essa distorção, garantindo que as prioridades definidas pelos parlamentares, que representam a vontade popular, fossem de fato implementadas.

Existem três tipos principais de emendas:

• Emendas Individuais: Apresentadas por cada parlamentar, com valor limitado e execução obrigatória.
• Emendas de Bancada: Apresentadas pelas bancadas estaduais, com valor limitado e execução obrigatória.
• Emendas de Comissão: Apresentadas pelas comissões permanentes do Congresso, com execução não obrigatória.

Portanto, para fins de Orçamento Impositivo, apenas as emendas individuais e de bancada são relevantes.

Regras de Execução Obrigatória e Impedimento Técnico

A obrigatoriedade de execução das emendas não é absoluta. Afinal, o princípio da eficiência e a gestão fiscal responsável devem ser preservados.

O Art. 166, § 13, da Constituição Federal prevê que a execução pode ser impedida em casos de impedimento de ordem técnica.

O que é um impedimento técnico?

• Incompatibilidade: A programação orçamentária é incompatível com a legislação vigente (ex: a emenda destina recursos para uma finalidade proibida por lei).
• Inadequação: A dotação é inadequada para a finalidade proposta (ex: a emenda destina recursos para uma obra sem projeto básico).
• Ausência de Projeto: A emenda exige a realização de uma obra ou serviço sem o devido projeto técnico.

Nesse sentido, o Executivo deve justificar o impedimento de forma clara e objetiva, e o Congresso Nacional tem o poder de deliberar sobre a justificativa. Além disso, o Executivo deve propor o remanejamento dos recursos para outra programação orçamentária.

É importante ressaltar que a mera alegação de indisponibilidade financeira não é considerada impedimento técnico. Consequentemente, o Executivo deve executar a despesa, mesmo que precise contingenciar outras dotações discricionárias.

O Impacto na Rigidez Orçamentária e na Gestão Fiscal

A implementação do Orçamento Impositivo teve um impacto significativo nas Finanças Públicas, gerando tanto mudanças estruturais quanto desafios práticos.

Vejamos os principais pontos:

• Aumento da Rigidez Orçamentária: O Orçamento Impositivo aumenta a rigidez do orçamento, pois uma parcela maior das despesas se torna obrigatória. Assim sendo, o Executivo tem menos margem de manobra para contingenciar gastos em momentos de crise fiscal.
• Fortalecimento do Legislativo: O Legislativo ganhou maior poder de influência na alocação de recursos. Contudo, esse fortalecimento também gerou o risco de uso clientelista das emendas, com a distribuição de verbas baseada em critérios políticos.
• Desafios de Transparência e Qualidade do Gasto: A prática revelou graves problemas de transparência, especialmente com as “emendas de relator” (orçamento secreto), que geraram escândalos e levaram a decisões do STF. Além disso, muitos parlamentares distribuem os recursos em obras de pequeno porte, sem integrá-las a políticas públicas estruturadas, o que agrava o problema.
• Dificuldade de Gestão: O Orçamento Impositivo também gera desafios operacionais, principalmente a dificuldade de gestão do fluxo de caixa e a necessidade de um planejamento mais rigoroso para garantir o cumprimento das metas fiscais.

A Importância do Tema para as Provas de AFO

Para o concurseiro, o tema do Orçamento Impositivo é uma mina de ouro. Afinal, ele combina aspectos de Direito Constitucional, AFO e Finanças Públicas.

Os pontos mais cobrados são:

• Os percentuais de execução obrigatória;
• A destinação mínima para a saúde (metade das emendas individuais);
• O conceito de impedimento de ordem técnica;
• A vedação de destinação de recursos para despesas de pessoal e serviço da dívida.

Em suma, o Orçamento Impositivo é um tema que exige a leitura atenta com vários pontos de atenção.

Conclusão

O Orçamento Impositivo e as Emendas Parlamentares representam um marco na história orçamentária brasileira. Em resumo, eles trouxeram maior poder de alocação para o Legislativo e mais rigidez para o Executivo.

Para finalizar, lembre-se que a chave para o sucesso nas provas é entender a natureza obrigatória da execução e as exceções taxativas previstas na Constituição. Portanto, revise os percentuais e as vedações, bem como os conceitos de impedimento técnico.

Bons estudos e até a próxima!

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