Atuação supletiva e subsidiária na LC 140/11

Atuação supletiva e subsidiária na LC 140/11

A Lei Complementar nº 140/2011 (LC 140/11) fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas em matéria ambiental. Além do estabelecimento das competências de cada ente, essa lei trouxe regras de atuação supletiva e subsidiária dos entes federados.

O tema foi recentemente objeto da ADI 4757, que trouxe uma nova interpretação para esses dispositivos. Diante disso, neste artigo vamos compreender a atuação supletiva e a atuação subsidiária dos entes federados na LC 140/11.

Atuação supletiva

Ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas seguintes hipóteses:

• Inexistência de órgão capacitado ou de conselho do meio ambiente no ente federativo originariamente competente;
• Decurso do prazo para emissão de licença;
• Omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças (STF);
• Omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental (STF).

Quanto à renovação de licenças e a fiscalização ambiental, o STF julgou parcialmente procedente a ADI 4757 conferir interpretação conforme à Constituição aos seguintes dispositivos da LC 140/11: 

Omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças

Art. 15.  Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:  

I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;  

II – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e  

III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.  

Art. 14.  Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento. 

(…) § 3^o  O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva referida no art. 15.  

§ 4^o  A renovação de licenças ambientais deve ser requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.  

O STF deu interpretação conforme à Constituição ao § 4º do art. 14 da LC 140/2011, para o fim de estabelecer que a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura a competência supletiva: 

É inconstitucional a regra que autoriza o estado indeterminado de prorrogação automática de licença ambiental. STF. Plenário. ADI 4757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 12/12/2022 (Info 1079). 

Diante da lacuna da legislação, o STF conferiu uma solução: a interpretação do § 4º do art. 14 da LC 140/2011 deve ser a seguinte: em caso de omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura-se a competência supletiva do art. 15 e o órgão ambiental de outro ente federativo irá analisar o pedido de renovação.  

Omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. (…) 

§ 2^o  Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.  

 § 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput. 

O STF deu interpretação conforme à Constituição ao § 3º do art. 17 da LC 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originariamente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. 

No exercício da cooperação administrativa cabe atuação suplementar — ainda que não conflitiva — da União com a dos órgãos estadual e municipal. STF. Plenário. ADI 4757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 12/12/2022 (Info 1079). 

Desse modo, o STF disse que o § 3º do art. 17 deve ser interpretado da seguinte maneira: a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originariamente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, se ficar comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória.  

Atuação subsidiária

Ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar (delegação). 

A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação.  

O ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, desde que o ente destinatário da delegação disponha de: 

• órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas (técnicos próprios ou em consórcio) e
• conselho de meio ambiente.

Bons estudos!

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